运作土地：资本施魔力

http://www.sina.com.cn 2003年07月15日05:34 四川新闻网-成都晚报

　　四川新闻网-成都晚报讯（上接02版）土地调控的力度大不大，关键看政府的决心大不大。同年，成都市连续出台51号文件、52号文件、53号文件，即《成都市土地市场管理办法》《成都市人民政府关于我市中心城区（五城区和高新区）基准地价更新和调整国有土地使用权出让金标准的通知》《成都市人民政府关于我市中心城区（五城区和高新区）土地统征统供的收益分配的实施意见》，另外还出台了《成都市土地监察办法》等。

　　这几板斧砍中了问题的要害，从法律上明确了市政府是中心城区土地征用和供地的法定主体，市国土局是代表市政府组织征地的实施主体，其他任何单位和个人均不得审查报批和组织实施征地。这一系列规范性文件还从政策和监察机制上确保了土地储备制度的顺利实施。

　　在随后的改革中，市统征办撤销，其职能划转到新组建的“市征地事务中心”，中心按规划部门要求完成征地范围内的基础设施配套后移交市土地储备中心。凡经营性用地均采取有偿使用的方式供地，公开向社会以招标、拍卖、挂牌的方式出让。新征土地获得的纯收益，市和该土地所在区按64的比例分成。完成了行政审批事项清理工作，审批项目由21项减少为15项。

　　同时，成都还建立健全了土地交易机构和土地有形市场体系，推行“阳光土地”政策，实行土地交易必须在市场内公开进行；建立土地市场信息发布制度，进一步加大清理和处置闲置土地力度，坚决查处非法转让土地等行为，土地市场步入规范化、法制化的轨道。

　　土地储备：以资本之手为土地市场做主

　　经营城市的关键是经营土地，要害就是市场化运作。

　　时至今日，成都市土地储备中心仍然是一个编制只有8人的单位，但却掌控着整个成都中心城区土地的征用、收购、储备、供应。在这背后长袖善舞的那只手，不是权利、不是关系，而是市场，是资本。

　　仅今年1至6月份，全市供地总面积即达19700亩，实现土地经营总额57．78亿元，经营土地总收益27．38亿元。2001年—2002年，全市共出让土地7．33万亩，实现土地收益34．14亿元。

　　市土地储备中心的操作思路就是，政府从土地收益中拿出部分资金作为土地收购的滚动资金，其余部分通过银行融资。收购土地后，由规划局对地块作出控制性详规，对地块用途进行明确，然后确定容积率、绿化量等一系列指标，为进入公开市场招标拍卖做准备。

　　土地储备中心还牵头对地块进行初开发，这便是通常所说的“七通一平”，即：水（上下水）、电、气、道路、通讯全通和场地平整。这些由土地储备中心委托相关部门面向社会招标实施。在一系列添柴加火的“包装”后，生地变熟地，然后进入公开市场出让。

　　以前，旧城改造是硬骨头，是包袱，因为旧城改造中，拆迁安置、市政设施重建都需要大量资金，而政府又一时没那么多钱，只好求助于开发商。一些开发商往往借机向政府要价、要政策，导致一片旧城一个政策，操作困难，而且破坏了市场规则。通过市场化运作后，旧城改造不仅不是包袱，而且还增值了。

　　如果政府把旧城作为资本来经营，通过土地增值来弥补拆迁投入，政府就可少花钱甚至不花钱做好旧城改造。市场化运作就要讲成本、讲盈亏。向银行贷款有利息，但银行利息的上涨幅度远远比不上土地增值的幅度。经营土地也要讲包装，只有包装好了的土地才会增值，甚至价格翻番。成都现有旧城529万平方米需要改造，至少需要投入200亿元。

　　储备中心通过银行贷款融资的90亿元中，农行授信30亿元用于实施农地转用和新征土地，建行授信40亿元用于东郊搬迁工业企业的土地处置，商行授信20亿用于东大街道路拓宽改造拆迁安置；与此同时还与工商银行、招商银行、兴业银行、中国银行建立了50亿元的信贷关系。

　　作为中心城区土地收购储备与供给的总渠道、总龙头，3年来，市土地储备中心从银行融资90亿元，投入资金40．7亿元，收购了各种性质的存量土地3328亩，启动储备新征土地8055亩，为基础设施和重点工程建设提供了用地保障。

　　下一步，成都市将进一步加大存量土地、东郊搬迁企业土地和新增土地的收购储备工作，现已投入资金40亿元，预计收购储备土地1．1万亩。土地拍卖：用市场杠杆为城市化开道

　　《成都市土地市场管理办法》中明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。记者从市土地拍卖中心了解到，招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序，包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和底价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的程序等，均按国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施。而房产开发用地则必须通过拍卖方式出让。

　　拍卖中心的黄主任介绍说，通过招标、拍卖出让的地块，必须先在媒体发布公告，披露出让地块的具体信息，拍卖底价由市国土局局长办公会根据基准地价，参考地块的规划设计条件等综合确定，但最后的拍卖成交价则由市场决定。

　　拍卖中心负责招标、拍卖、挂牌的组织实施，拍卖挂牌都是价高者得，而通过招标出让的特殊大型项目用地，则由国土局组成评标小组对标书进行评审，确定中标者。

　　经济学家分析，政府垄断土地一级市场，往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨。而地价越高政府的家底就越厚实，但这只是硬币的一面。需要强调的是，土地不是一卖了之，卖得越多越好，价格也不是越高越好。地价高涨，老百姓受不了，受损的是整个城市的可持续发展。

　　地价上涨不仅影响商品房价格，也影响到企业的成本构成，令城市的进入门槛大大升高，另一方面，一旦房地产市场走下坡路，政府要承担巨大的金融风险。成都市土地管理工作的重点之一，正是根据房管局商品房开发数量、价格与卖出数量的统计，及其与整个城市发展水平是否相适应的分析，来决定供土数量。简而言之，就是商品房供不应求，那么就要多供地；商品房都卖不出去了，就得控制供地，这就是通常所说的“非饱和供地”。

　　通过实施土地经营，成都市在推进土地资源向土地资本的转变中，筹集了大量的城市建设资金，有力地支持了东郊工业结构调整、旧城改造、中心城区畅通工程等总投资约六百亿元的一批重大工程的实施。

　　去年以来，在市政府的统一要求下，成都市各区县都建立了土地储备机制，各市县人民政府开始按照统一征地、统一供地的原则，对土地一级市场实行高度垄断，并推行了除法律允许可以行政划拨方式取得土地使用权的项目外，其他建设项目用地都必须采取有偿使用的方式供地。通过经营土地，大大加快了成都市的城市化进程。成都中心城建成区面积由2000年的244平方公里扩大到2002年的283．86平方公里，以中心城市为核心，卫星城镇为纽带，远郊区域中心城镇和小城镇为依托的都市群框架基本形成。

　　经营城市的核心是经营土地，通过经营土地来推动整个城市的可持续发展。政府在垄断供地权的同时，要按市场需求供地，这意味着政府必须昭然于市场监督之下，又超然于对市场垄断地位之上，这将是一个艰巨的任务。

　　成都土地制度转型已落下第一子，成都城市化整个棋局的起承转合，“资本”将发挥巨大的魔力。

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