半个月前，由财政部牵头，有关管理部门在上海就国债管理问题召开了一个专门会议。会议的一部分内容是讨论“国债余额管理”体制的改革问题。

　　实际上早在2001年，财政部就向国务院提交了实施“国债余额管理”的建议报告。两年后，这个问题再度引起决策层的高度关注。

　　有分析人士指出，在目前逐年审批国债发行额度的条件下，财政部更倾向于发行长期国债，使国债期限结构不合理的状况日益严重。尤其是在今年4月后，央行一连串发行短期票据的行为，更是将国债发行的结构缺陷暴露无疑。

　　于是，从宏观经济政策协调的角度出发，决策层将“国债余额管理”制度重新提上了议事日程。

　　结构弊病

　　“我国目前的国债结构，存在两个突出的问题，一是期限结构严重不合理，短期国债缺乏；另一个问题是品种结构不合理。”中国银行国际金融研究所黄金老博士说。

　　学术界及市场上有相当部分人士认为，这种不合理的国债结构状况，导致了一系列的问题：国债市场流动性较差，难以适应不同投资者的不同投资目的的需求；市场缺乏作为基准利率的形成基础，堵塞了利率市场化进程，不利于整个金融体系的健康发展等等。

　　一位市场人士向记者表示，由于历史原因和其他一些因素，作为发债主体的财政部，在国债的发放上倾向于发行中长期国债，这在支持国家基础设施建设、拉动国家经济增长方面的确有着积极的意义。

　　但是这样的情况对于财政部自身而言，也有极其不利的方面：长期国债较之短期国债利率偏高，这就导致了发行成本的增加。特别需要一提的，是发行中长期国债后所形成的国库闲置现金问题。这部分资金借入高息，存放却无息或低息，相应地使政府在收支活动中额外地承担了一项成本支出。

　　黄金老博士说，关于国债管理体系的改革，早在九十年代中期就曾经有过激烈的讨论。当时的讨论围绕的是国债发行体制的改革问题，主要集中在国债利率市场化、国债品种多样化、国债期限分布平缓化等方面。

　　但是由于诸多原因，这一阶段讨论的改革计划并没有得到推行。

　　相反，在随后的国家积极财政政策的号召下，我国的国债发行规模逐年扩大，期限也逐渐偏长，国债结构一直并没有得到合理调整，并且问题延续至今。

　　审批年度发行额瓶颈

　　国债余额是政府在今后年度里必须偿还的国债价值总额，它能够客观准确地反映国债规模的大小。至于年度发行额，尽管其预算差额部分能够反映国债余额的变化，但受国债借新还旧因素影响，它难以准确反映国债规模大小及其变化。

　　因此，关注年度发行额并不能显示对国债规模管理的充分必要性；而且，当国债到期时，国债管理部门必须偿还本金(“还旧”)，如果做不到及时发行国债筹资(“借新”)，将会造成违约风险，从而降低国债信誉，使国债筹资成本升高。

　　而我国现行的国债规模管理方式，多年来一直是实行由全国人大及其常委会审批年度国债发行额的办法。历史实践表明，在计划经济体制下，为了顺利地发行国债，对年度发债规模实行额度管理，有利于国债发行任务的圆满完成。

　　但是，随着我国经济的快速发展和体制改革的不断深入，控制年度发行额方式已经越来越不适应国债规模的科学管理和国债市场的发展要求。一方面，在审批年度发行额的方式之下，为了控制国债发行额的较快增加，国债管理部门通常尽可能少发中短期国债，而尽量多发长期国债。其结果是，大量发行长期国债会使年度国债发行额增加较慢，但国债余额仍按预算赤字数额增加，不会减慢。

　　例如，2000年我国国债发行总额为4180亿元(不含中央代地方发债)，比1997年增加1703亿元。在2000年末，我国国债余额为13000亿元左右，大致上比1997年增加6900亿元，其增幅大大超过国债发行额。通过比较不难看出，如果只注意年度发行额而忽视国债余额的变化，不仅会影响国债规模管理的科学性，也可能导致有关方面放松对政府债务潜在风险的有效防范。

　　另一方面，由于国债收益率曲线通常向上倾斜，因此大量发行长期国债势必造成总体国债利率成本较高。

　　现阶段，我国正处于体制改革和结构调整时期，因为多年来物价水平变动相对较大，致使全社会对长期利率走势无法形成稳定的合理预期，而中短期利率走势较为容易判断。

　　这种历史背景，决定了决策部门很难确定一个较为合理的长期国债利率水平，并且不容易找到一个使发行者和投资者双方都能接受的利率水平。故此，大量发行长期国债会加大总体国债利率成本，反之适当发行一些中短期国债既有利于促进国债顺利发行，又有助于降低总体国债利率成本。余额管理制度设计据参与决策部门研究的一位人士表示，目前我国实行国债余额管理已经具备了基本条件。

　　该人士分析，与控制年度国债发行额方式相比，现阶段我国实行国债余额管理会具有诸多方面的好处：国债余额能够如实地反映政府债务状况，实行国债余额管理有利于社会各界客观地了解国债规模及其变化；国债余额管理加强了全国人民代表大会对国债规模的管理力度，有助于提高国债管理工作的透明度；实行国债余额管理能使国务院及其财政部门(即国债管理部门)合理安排国债的品种结构和期限结构，从而有利于控制总体国债筹资成本。

　　实行国债余额管理，在宏观经济政策协调上也将实现一石二鸟的效果：它既有利于中央银行有效地开展货币政策操作，又便于国债管理部门有效实施债务管理和现金管理操作，实现货币政策与财政政策在更高层次上的协调配合。

　　据记者了解，未来的国债余额管理制度，将主要有以下方面的制度安排：国务院委托财政部向全国人民代表大会作预算报告时，财政部门应报告年度预算差额和年末国债余额；全国人民代表大会在审批预算报告的同时，一并审批年度预算差额和年末国债余额；全国人民代表大会应不再审批国债借新还旧部分，可授权国务院自行运作；年度预算差额和年末国债余额应是“最高限额”，实际执行过程中越小越好，因为它能够减轻国家债务负担；当然，如果预算执行中出现特殊情况确实需要突破最高限额，应由国务院提请全国人大常委会审批。（记者金小名　见习记者周湄）（来源：21世纪经济报道）

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