最近，有关“上海旧区改造中一些地块土地使用权出让金为零”的问题，引起媒介和公众的广泛关注。那么，这一说法是否确切？土地使用权出让金为零，是否意味着将土地“拱手”送给开发商？上海市房屋土地资源管理局局长蔡育天日前在接受记者采访时表示，上海的确在一些旧区改造的试点地块中推行过“土地使用权出让金为零”的政策，但土地使用权出让金为零并不等于土地使用权出让价为零。
先来看一看土地使用权零出让金的政策出处。2000年底，上海经过近十年的努力，完成了365万平方米危棚简屋的改造。然而旧区改造的任务依然艰巨。根据2001年的统计，全市仍有2000万平方米旧式里弄以下的房屋，其中市中心城区超过1600万平方米。这些旧房结构简陋、居住环境差，市民要求改造的呼声十分强烈。在这样的背景下，按照“政府扶持、市场运作、市民参与、有偿改善”的原则，上海市建委、市规划局、市房地局、市住宅局等制订出台了《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》（沪建城（2001）第0068号），以政策为导向，继续引导和加大旧区改造的力度。《试行办法》规定，对旧式里弄房屋建筑面积超过70％的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区，经认定后，享受土地使用权出让金为零、住宅配套费包干等政策。
但需要明确指出的是，土地使用权出让金为零，并不意味土地使用权出让价为零。蔡育天表示，土地使用权出让金是指土地使用权出让价中上缴政府的部分。1995年前外资批租土地时，上海曾规定：土地属市属单位使用的，土地使用权批租价（即出让价）中的30％，作为出让金缴市政府，其它70％用于原土地使用人的安置补偿；土地属于区属单位使用的，批租价中 15％作为出让金缴市政府，85％用于区里动迁安置和市政配套。1995年后，上海经营性土地全面实行有偿使用，上海又对内资批租规定，以5年土地使用费作为上缴市政府的出让金。2001年实行土地招投标后，上海规定土地中标价的30％上缴市政府作为出让金。因此，土地使用权出让金为零，仅仅是指土地使用权出让价中上缴市政府的部分为零，而这同时意味着，将土地使用权出让价的全部用于动迁安置补偿。
《试行办法》为何对试点地块作出这样的规定？据介绍，当时不少旧区地块上居民密度过大，动迁成本高，往往是土地出让价远小于居民动拆迁费用。再加上当时上海房地产市场尚未完全复苏，开发商普遍不敢问津旧区改造。如果再从土地出让价中提取出让金上缴政府，那么用于动迁安置补偿的资金就更少了。因此，对于动迁成本高的旧改地块，政府采用了不收取出让金，将土地价全部用于动迁的办法。根据有关测算，由于各区地块地段级差不同，有些区旧改地块即使是免去了土地出让金，也难以达到资金平衡，有的区政府在特别困难的地块上还不得不给予资金补贴。上一轮的“365”改造中，对于最后最难啃的125万平方米危棚简屋，市政府就是采取了不收出让金、对参与改造单位补贴资金的办法，才实现了让这些危棚简屋住宅居民改善住房条件。
值得一提的是，根据房地产市场的不断发展，有关政策也在不断调整之中。据了解，近两年，特别是去年上海房地产市场迅猛发展，给旧区改造带来了良好机遇。随着商品房价格的上升，有些旧改地块土地出让价已经能够承受改造成本。为此，从去年10月份起，原《试行办法》已经终止执行，有关部门正积极探索新的改造机制。基本设想是，旧区改造全部纳入市场化开发机制，不再采取认定方式和土地协议出让，鼓励市、区土地储备机构单独或联合对一些改造难度大、居民呼声高的地块进行收购，首先解决居民居住困难，并储备土地资源。市建委、市计委、市财政局、市房地局、市规划局、市住宅局、市民防办等已制订了《关于推进新一轮旧区改造的若干意见》，准备报市政府批转执行。本报记者张奕
