灾民救助催生《救灾法》

http://www.sina.com.cn 2003年07月19日09:14 工人日报天讯在线

　　救灾也要依法

　　7月17日，在民政部救灾救济司救灾处，李波副处长告诉记者：“目前，南方部分地区水灾的情况严重，我们每个人都在忙着救灾的工作。”

　　7月11日，民政部部长李学举主持召开会议专题研究救灾工作。李学举指出，面对抗洪

救灾工作日益严峻的形势，民政系统广大干部职工把救灾工作作为当前一项中心工作抓实抓好。会议决定启动救灾工作一级响应，进入紧急应对状态。

　　记者从民政部了解到，今年入汛以后，我国南方地区多次出现明显降雨过程，部分地区发生洪涝灾害。一是5月11日至18日，我国江南至华南一带以及西南等地区发生明显降雨过程，其中江西、福建、湖南、广东北部、广西东北部和贵州东南部降大到暴雨，致使部分地区发生严重洪涝灾害。二是6月下旬以来，黄淮、江淮和西南地区东部地区发生持续强降雨，其中淮河流域降雨量较常年偏多1~2倍，淮河流域江苏、安徽、河南3省，长江中下游湖北、湖南等省份部分地区遭受严重洪涝灾害，贵州、重庆等省（市）山区多次发生山体滑坡和泥石流，造成较为严重的人员伤亡。

　　截至7月10日统计，今年以来的洪涝灾害造成农作物受灾955.9万公顷，成灾618.4万公顷，绝收145.8万公顷；1.4亿人（次）受灾，成灾9079.8万人，因灾死亡569人，伤病5.1万人，紧急转移安置229.2万人；倒塌房屋50.5万间，损坏房屋133万间。各类直接经济损失398.7亿元。

　　面对令人揪心的洪涝灾害，淮河防汛总指挥部副主任徐英三这样评价：今年淮河防汛工作的一个突出特点是依法防汛抗洪。这一点不难理解，因为我们有《防洪法》。

　　但是，摆在我们面前的任务不仅仅是防汛抗洪，还有救灾。因此，仅仅防汛抗洪依法还不够，救灾也应该依法。遗憾的是，我们至今都没有一部《救灾法》。

　　洪水呼唤《救灾法》

　　正如SARS促成了《突发公共卫生事件应急条例》的出台，今年的水灾，让在灾害管理中主要负责救助之职的民政部感到，这是一个填补灾害救助法律空白的“绝好时机”。

　　任民政部此次《救灾法》起草小组组长的国家行政学院杜钢建教授介绍，民政部《救灾法》的草稿已经有过五稿，但是一直没有出台。此次，杜钢建负责起草《救灾法》的专家稿，是在原有的民政部《救灾法》草案的基础上进行的。

　　“建国以来，我国在救灾管理上其实基本处于无法可依状态”，2003年7月4日上午，在民政部《救灾法》(暂命名)起草小组启动会上，民政部救灾救济司副司长邹铭说：“至今还没有以人大立法或国务院条例形式出台与此相关的任何法律，现存的都是部长令、国务院或部门的政策性文件。”

　　近年来，随着依法治国的基本国策被提出之后，我国的立法工作进入了快速发展时期，涉及防灾、减灾领域的法律法规陆续出台，如《防洪法》、《防震减灾法》等。但涉及灾民生活救助方面的法律法规仍是空白。

　　杜教授透露，考虑到全国人大立法任务很繁重，因此，以人大立法形式出台《救灾法》可能颇有难度，故起草小组第一次会议达成的共识是：8月初拿出两套并行方案，一是《救灾法》，将对所有需要涉及人员救助的重大灾害救济的全过程进行规范，争取纳入人大立法程序；二为《灾害应急条例》，仅对灾害发生的应急过程进行规范，争取纳入国务院立法程序。

　　因为灾害应急救助办法一直没有，到目前为止，民政部惟一一个与救灾相关的法规是以部长令形式出台的《救灾捐赠管理办法》。而民政部正在草拟的《灾民救助条例》和《社会捐赠条例》从内容上看，还是沿袭了原先“轻灾重救济”———即“重灾中救助和灾后重建，轻灾前预防和应急”的老思路。众所周知，灾前防范、灾中应急和灾后救助，三者紧密相连，不能脱节。《防洪法》所规范的大部分是灾前防范，而对灾中应急和灾后救助几乎没有多少涉及。

　　李波说，救灾工作?婕爸诙嗟牟棵牛导噬狭⒎ㄉ婕暗牟棵旁蕉啵髂讯染驮酱螅簿驮讲蝗菀壮鎏āＤ壳埃颐窍却釉置窬戎胧郑犹趵胧郑⒎ǚ冻胫饕婕懊裾棵牛枇嵝〉枚唷5取短趵肥凳⑻跫墒煲院螅侔阉仙伞Ｒ虼耍贫ā短趵肥亲钪粘鎏ň仍只痉ú豢扇鄙俚牟街琛?

　　立法重在落实责任

　　杜钢建认为，我国的救灾工作需要依法行政，需要用法律法规来落实责任。他说：“在没有法律法规的情况下，救灾工作并非绝对地做不好，例如1991年、1998年抗洪，我国都做得不错，但是有法可依与无法可依是不一样的，有法律依据，可以使救灾工作更程序化、成本也更低。另外，在没有法律法规的情况下，各个部委之间救灾工作的分工不明确；在分工问题上出现需要协调的时候，协调机制不明确；没有法律法规，责任不明确，即便规定了各自的责任，却也难以落实到位。没有法律的明确规定，在救灾管理中容易产生很多问题。灾民受到损失，损失由谁来赔偿、补偿，灾民通过什么途径、以什么程序、向政府的哪个部门提出申诉？如果法律法规不加以明确，受害人的利益就受不到及时、充分、有效的保护，甚至根本得不到保护。”

　　杜教授进一步强调说，“我国年年发生涝灾、年年救灾，年年有那么多灾民受害，好像日复一日总是这样，虽然我们有1991、1998年抗洪的很多成就，但是问题依然存在，那么为什么呢？一个重要原因是灾后没有很好地对信息进行反馈、总结经验教训。总结经验教训，是要使这些经验教训影响到灾害管理、规划部门，从而使有关部门调整灾害管理规划的对策。但是，没有法律法规的明确规定，这些问题也没依据。具体由哪个部门来进行这项工作，主体不清楚，主体的权利义务责任就更加不清楚。因此，只能是等待第二次灾害时重复过去的做法，所以就出现年年闹灾，年年抗灾的情况。有法可依，就是要使灾害管理形成一个有效的链条，进行循环性地良性管理，不断调整救灾管理政策。”

　　近来我国有关立法部门把灾难作为立法契机的现象，杜钢建教授也谈了自己的观点：立法应该加强规划，我国的立法空白还很多。他说，“有人说现在已经是有法可依，主要是有法不依问题严重。我不这么认为！我国无法可依的局面还很多，还有很多法律需要制定，许多法律空白需要填补。立法总有一个过程，我们不能指望《救灾法》在短时间内出台。但是，我们应该反思每一次灾难，并把这些灾难当作契机，从而推进我们的立法工作。”

　　相关背景：我国是世界上自然灾害最为频繁的国家之一，一般年份，我国遭受自然灾害影响的人口约有2亿人，其中因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷，因灾减产粮食100多亿公斤，倒塌房屋300多万间左右。随着我国国民经济持续高速发展、生产规模逐步扩大和社会财富不断积累，加上自然灾害的日益频繁，因灾造成的经济损失和社会危害有不断加重的趋势。

　　（来源：本报记者张伟杰）

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