国家赔偿不应在执行关打折扣

http://www.sina.com.cn 2003年07月24日20:06 法律服务时报

　　本版策划盛学友

　　执行难是个老大难问题，而国家赔偿的执行更是难上加难，原因很简单：如何执行在国家赔偿法中没有明确规定。这种问题具有普遍性，又因为国家赔偿涉及的是公权对私权的侵犯，使得本来就处于弱势地位的国家赔偿申请者的合法权益很难在执行方面得到法律的救济。因此，国家赔偿执行程序的缺位问题就越来越引人关注了。

　　背景链接

　　三起国家赔偿案

　　一

　　1994年10月7日下午4时许，黑龙江省牡丹江市公安局郊区公安分局以涉嫌故意杀人罪将牡丹江市温春水泥厂工人王有恩及妻子米巧玲收容审查。1995年4月22日，牡丹江市郊区人民检察院以王有恩涉嫌杀人罪、米巧玲涉嫌包庇罪，批准逮捕。

　　1996年6月18日，牡丹江市中级人民法院作出一审判决：王有恩犯杀人罪，判处死刑；米巧玲犯包庇罪，判处有期徒刑3年。

　　王有恩的辩护律师认为本案证据不足，致函黑龙江省高级人民法院主管院长和审判委员会各委员，请求黑龙江省高级人民法院能关注此案，以免错杀无辜。

　　1996年10月13日，黑龙江省高院裁定撤销原判，发回重审。

　　然而，1996年12月30日，牡丹江市中院的重审判决依然让王有恩痛不欲生：王有恩犯杀人罪，判处死刑；米巧玲犯包庇罪，判处有期徒刑5年因翻供而加刑　。

　　1997年1月30日，王有恩再次向黑龙江省高院提出上诉。1997年9月13日，黑龙江省高院二次裁定撤销重审判决，发回重审。

　　2000年3月，牡丹江市中院又一次下达判决：王有恩犯杀人罪，判处死刑，缓期2年执行；米巧玲犯包庇罪，判处有期徒刑5年。

　　宣判后，王有恩、米巧玲再次委托律师上诉到黑龙江省高院。三次判死刑，三次上诉，这在黑龙江乃至全国都是罕见的。黑龙江省高院经过三个月的审理，于2000年10月26日下达了终审判决，宣告王有恩、米巧玲无罪。

　　释放回家后，王有恩夫妇根据国家的法律规定，于2001年2月13日把申请材料交到了牡丹江市中级人民法院和市人民检察院，要求其对侵犯人身自由进行赔偿，并承担精神损失费共计25万元。此后，王有恩无数次找到两机关，但答复都是“等等，再等等”。2001年4月16日，王有恩夫妇向黑龙江省高级人民法院赔偿委员会提出申请。2001年12月14日，黑龙江省高院赔偿委员会作出赔偿决定：由牡丹江市中级人民法院和牡丹江市人民检察院共同赔偿王有恩、米巧玲被限制人身自由赔偿金共计144877.83元，精神赔偿不属于国家赔偿的范围，不予支持。

　　王有恩夫妇接到决定书后，多次找到法、检两机关。但法院“没钱”，检察院则表态：如果法院今天赔偿你们，我们明天就赔。就这样，双方以各种理由推来推去，至今，王有恩夫妇还是没有拿到他们该得的赔偿。

　　二

　　大兴安岭地区加格达奇区的丛德东在加格达奇区公安局加北派出所，被暴力逼取口供。丛德东被关押83天放回时，已经精神失常。后司法部司法鉴定科学技术研究所作出鉴定结果为：丛德东患有心因性精神障碍。

　　2000年6月20日，丛德东及其委托代理人丛喜山将加格达奇区公安局诉至大兴安岭地区中级人民法院，要求加格达奇区公安局对刑讯逼供造成伤害进行赔偿。2000年12月21日，地区中院作出赔偿决定：加格达奇区公安局赔偿丛德东人民币304536元。

　　加格达奇区公安局不服。2002年7月3日，黑龙江省高级人民法院驳回了加格达奇区公安局的申诉，维持地区中院的赔偿决定。地区中院多次发出执行通知书，但加格达奇区公安局拒不执行法院的决定。

　　三

　　相比之下，内蒙古包头市东河区的刘福兴应该是幸运的。今年5月12日，历经5年奔波、3年逃亡以及无数次到北京伸冤告状的他终于拿到了17万元的返还款及国家赔偿金。

　　1997年3月24日，刘福兴因为一起经济纠纷被当地公安机关以涉嫌诈骗“缉拿归案”。1998年6月至1999年2月，公安机关的办案人员分7次从刘福兴妻子手里拿走167500元，并数次提请检察院批捕刘福兴。

　　2001年1月12日，根据当地政法委领导的指示，东河区检察院以刘福兴构成诈骗罪批准逮捕。

　　被逼无奈的刘福兴不得不走上上访伸冤之路。在全国人大常委会的过问下，包头市东河区检察院最后作出不起诉决定书，并撤销了对刘福兴的逮捕。

　　刘福兴被平反昭雪后，于2002年1月向内蒙古包头市中院提出申请，要求包头市公安局东河分局返还扣押款并支付期间所发生的利息损失。包头市中院受理刘福兴的申请之后，于同年7月作出赔偿决定书，要求东河分局返还刘福兴16.75万元，赔偿利息损失4901.05元。

　　2003年1月9日，法院从东河公安分局的账户上划走十七万余元，却只给付刘福兴72401.05元执行款，剩下的10万元迟迟不予给付。无助的刘福兴只得再次进京喊冤。

　　究竟什么原因致使已经执行到位的款项一直无法交付给当事人？原来就在法院将公安分局十七万余元的款项划回该院帐户的第二天，包头市公安局及分局的领导就亲自找到法院，声称法院划走的那笔款是公安部拨付给东河区分局用于购买秘密侦查设备的专款。经双方协商，东河分局给法院写下一纸证明，保证春节后自动履行10万元执行款。于是，法院退回了东河分局10万元案款。但是，春节过后，东河分局食言了，法院陷入两难境地。

　　对于法院作出的赔偿决定书，被执行人为什么没有根据国家的法律规定自动履行呢？东河分局给本报记者的答复是：资金紧张，无钱支付。

　　不过，最终结果还不错。今年5月初，全国人大常委会办公厅再度发函询问刘福兴案件并要求报告处理结果。包头中级人民法院最终于5月12日将剩下的10万元给刘福兴执行到位。

　　原因分析

　　国家赔偿执行为何这样难

　　本报记者张家成

　　《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年1月1日实施以来，对我国民主法制建设的进步起到积极作用，“国家赔偿”这个名词也日益引起社会的关注。依据国家赔偿法的规定，国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。

　　执行程序的缺位

　　然而，一张难以执行的裁判文书等于是一张法律白条。那么，法院该如何维护裁判文书的严肃性和权威性呢？

　　包头市中级人民法院行政庭李庭长告诉记者，国家赔偿最让法院为难的就是执行程序的缺位。根据国家赔偿法第二十三条规定：对于人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。关于国家赔偿案件的执行程序，法律只规定到此。关于执行程序的关键问题，例如赔偿决定书是由执行庭执行还是由赔偿委员会执行等，均没有明确规定，这直接导致了赔偿决定书交到执行庭后往往被退回，因为国家赔偿法并没有规定这类案件应该由法院来执行。另外，国家赔偿法对于不自动履行国家赔偿决定的行为该采取何种措施去执行，能否采取同民事诉讼法或行政诉讼法规定的强制措施进行查封、扣押、冻结财产等具体操作，也无体现。正是由于法律规定的缺位，致使法院在采取措施的时候没有法律依据，法官不敢贸然行事。

　　备受冷落的国家赔偿金

　　在今年的“两会”上，最高人民法院和最高人民检察院的工作报告中提到办理国家赔偿案件时分别有一句话：“人民法院还依法处理国家赔偿案件6753件，促进依法行政和公正司法。”“各级人民检察院　认真办理刑事申诉和刑事赔偿案件，对确有错误的777件依法予以纠正，决定给予刑事赔偿。”

　　从报告的词语使用上，最为关键的是“依法处理”和“决定给予刑事赔偿”，但“处理”和“决定”的很多，之后最终执行了多少？

　　“工作报告仅仅提到处理多少起国家赔偿案件，并没有提到赔偿多少钱。”一位与会的人大代表说。多位代表认为现在国家赔偿数额太低，对合法权益受到国家行政机关和司法机关侵害的公民来说，太不合理。

　　与老百姓手中的“法律白条”相对应的是，国家赔偿基金各级财政专项列支，资金充足。以内蒙古为例，自从1995年国家赔偿法颁布实施后，自治区每年都要专项列出一定数额的资金，少则50万元，多则100万元，用来作为国家赔偿案件的费用支出。几年来，这笔基金已经滚动到了几百万元。为了使这笔费用的使用更加具有可操作性，1998年11月28日，自治区还专门出台了《内蒙古自治区国家赔偿费用管理办法》。然而，除了自治区公安厅于2000年6月依法向财政部门申领这笔款项外，至今没有第二家单位申请。

　　是不是内蒙古没有国家赔偿的案件发生？显然不是。据自治区高院赔偿委员会的资料统计，仅1999年，全区法院直接受理国家赔偿案件32件，涉及赔偿金额22万元；经自治区人民法院赔偿委员会受理的赔偿案件44件，决定赔偿的有27件，涉及金额25万元以上；此外，全区法院一审行政诉讼案件一千一百余件，其中很大一部分也都附带行政赔偿。国家赔偿数额显然不在少数。

　　在已知的赔偿案件中，大多数赔偿义务机关已履行或正在履行赔偿责任。那么，是什么原因使他们关起门来“忍痛割肉”而不愿申请国家赔偿金呢？除了一些部门对国家赔偿法不了解外，一位部门负责人道出了天机：“这钱不好花。只要用这钱，就得向上级部门申报，就得暴露出自己的过错，有关部门就要被追究责任，影响政绩。”

　　专家见解

　　让国家赔偿法承受起历史重负

　　国家行政学院研究室副教授法学博士杨伟东

　　纵观历史发展，国家赔偿法作为给予遭受公权侵害的个人、组织以救济的公法，在1994年颁布之时曾被誉为“我国民主与法制建设里程碑式”的法律，赢来了不少的喝彩声。然而，国家赔偿制度的运行情况表明，现行国家赔偿法实在难以承担起这份历史重任：赔偿范围过窄、获赔艰难、获赔人数少、获赔金额低……不到10年，国家赔偿法暴露出了诸多问题，表现出明显不能适应现实需要的弊端：

　　一是赔偿范围狭窄。现行国家赔偿法规定赔偿范围仅限于公民、法人或者其他组织人身权和财产权受到的国家侵害，且基本采用逐项列举的方式，导致国家赔偿范围狭窄、零散和不全面。大量应当纳入国家赔偿范围的事项被排除在国家赔偿范围之外，如国家补偿、公共设施的国家赔偿根本没有规定；司法赔偿虽规定刑事领域中的错拘、错捕、错判和民事、行政诉讼过程的违法强制措施造成损失给予赔偿，但诸如变相限制人身自由、取保候审、监视居住、民事错判以及送达传票等司法过程中的行为造成的损害，则未被纳入国家赔偿范围。

　　二是赔偿程序尤其是司法赔偿程序繁琐而不公正。国家赔偿法对行政赔偿和司法赔偿采用了不同的赔偿程序。行政赔偿程序相对科学，为受害人提供了多种救济途径，尤其是最终可以通过诉讼程序加以解决，基本符合程序公正的要求。反观司法赔偿程序，赔偿必须以侵权行为被确认违法为前提，受害人必须先向赔偿义务机关提出赔偿请求，得不到解决时才能申请复议、要求法院赔偿委员会解决，救济程序和途径单一；法院实行所谓的决定程序没有公开性，没有进行充分的质证和辩论，缺乏充分的程序保障；在法院作为赔偿义务机关时，仍由赔偿委员会最终解决，违背了“自己不得作为自己案件法官”的原则。

　　三是赔偿标准过低。目前国家赔偿法确定的赔偿标准基本以公民、法人或者其他组织遭受的直接损失为原则，对侵犯人身权损害只赔偿身体所受损害的损失和限制人身自由的工资损失，而不赔偿精神损失和可得利益；对侵犯财产权损害只赔偿直接损失，不包括可得利益和预期利益损失。赔偿的本意在于弥补受害人的损失，国家赔偿标准过低，与当事人所受到的损害程度差距太大，起不到足够弥补损失的作用。

　　国家赔偿范围是国家赔偿的源头，赔偿程序决定了赔偿经历的环节，赔偿标准则限定了获赔的结果。由于我国现行国家赔偿法立法的缺陷，导致国家赔偿制度在这三个环节上的不通畅，实际导致受害人赔偿机率低、赔偿之路艰辛、获赔数额少。这是当今人们和学者抨击我国国家赔偿制度，甚至称国家赔偿法为“国家不赔法”的重要原因。

　　与此同时，刘福兴案又指出了我国现行国家赔偿法中潜存的但尚未爆发的另一问题：赔偿金如何支付和法院的赔偿决定如何执行？在赔与不赔、赔多赔少问题主宰着人们和学者的视野的情况下，致力于能使更多的受害人获得充分、合理的赔偿似乎成为修订国家赔偿法的重中之重。作为国家赔偿最终环节的赔偿金兑现问题，如果没有合理的制度作支撑，同样将会制约国家赔偿作用的发挥。

　　导致刘福兴的赔偿迟迟无法兑现的原因，从表面看在于有关法律未明确规定法院赔偿委员会的赔偿决定书执行力和强制执行途径，但从深层来看，源于国家赔偿费用的来源及支付方面的缺陷。虽然国家赔偿法规定国家赔偿费用单独列入财政预算，但由于有些地方财政收入低，无法留出充足的赔偿费用，导致国家赔偿费用来源得不到保证。同时，根据《国家赔偿费用管理办法》的规定，国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。此种支付方式带有转嫁色彩，在实践中，由于种种原因，赔偿费用经常是由赔偿义务机关用自己的经费支付的，不少政府设立的数额不低的赔偿费用专门基金被束之高阁，而一旦某些赔偿义务机关因自身经费不足或其他原因出现支付困难或不愿意支付时，就会造成受害人领取赔偿费用困难。

　　鉴于此，国家赔偿法的修订和完善必须充分注意赔偿的兑现和执行问题。在这里，国家赔偿费用的充足是前提，直接从赔偿费用中支付赔偿金是核心，而明确规定相应的赔偿法律文书的强制执行力和执行方式是保障。因此，建议设立专门的国家赔偿费用管理部门，专门负责国家赔偿费用的管理和支付，保证赔偿费用专款专用；改变由赔偿义务机关从机关费用中先行支付方式，由受害人凭生效的赔偿决定书等有效的赔偿法律文书直接向赔偿费用管理部门申领赔偿金，并明确规定管理部门的支付期限。如果赔偿费用管理部门逾期不支付，受害人有权向法院申请强制执行。

　　视线之外

　　权利的实现不能靠“幸运”

　　□朱达志

　　国家赔偿执行难，其原因当然是多方面的。大致说来，体制方面的问题(比如来自于某些权力机关的无原则干预和保护等等)造成赔偿义务机关不主动履行赔偿义务，甚至助长了这种不正常现象的长期难以革除之果。而法制方面的原因也很明显，那就是国家赔偿法有关赔偿程序的具体规定本身有瑕疵，没能很好地被践行。

　　尽管国家赔偿法对有关赔偿程序方面的规定看上去还算是很明确的——譬如第十三条关于行政赔偿程序方面的规定，第二十一和第二十二条关于刑事赔偿程序方面的规定……但仔细分析就可发现，这些“明文规定”仍然只能算是“明确的原则规定”，实践中很难操作落实。比如赔偿义务机关逾期不履行义务，赔偿请求人可以在三个月内向法院提起诉讼，但起诉获胜后前者如果还是置之不理，你又能把它怎样？莫说它是官、你是民，即便是法院出面，它没有“尚方宝剑”(强制执行权)，还不是只能望洋兴叹(更不要说赔偿义务机关本身就是法院这一种情况了)。

　　宪法第四十一条规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。国家赔偿法对公民、法人和其他组织享有取得宪法规定的国家赔偿权利做了规定，但如何不折不扣地确保这一权利的实现，却又太“大而化之”了。从立法本意上说，该法的不足是很明显的。

　　按说，国家赔偿法是一部权利法案，它设立的初衷本来就是为了限制公权力对公民、法人和其他组织所享有的法定权利的侵犯，确保后者在自己的权利受到伤害后，取得获取国家赔偿的有效途径。因此可以说，如何确保国家赔偿救济渠道的通畅，确保宪法第四十一条所确立的原则被不折不扣地贯彻落实，这才应该是国家赔偿法的立法本意和落脚点。

　　中国政法大学教授杨振山先生曾一针见血地指出：“国家赔偿为何难？根据很多案例来看，首先是因为受害的当事人一般是平头老百姓，可与之对立者却是手握行政权与司法权的国家机关或国家机关工作人员。即使在官民关系上，官员也是处于优势地位，而公民个人则处于劣势。”这一基本特性就决定了较之其他法律规范，国家赔偿法在执行程序方面，尤其应该更加规范、严密、详尽、科学，更具人文关怀和人道精神，真正把公民权利保障放在首位，而不应本末倒置。谁能保证所有的赔偿请求人都能像刘福兴那样“幸运”？何况那种“幸运”在法治社会里，根本就是不正常的！

　　假如国家赔偿法不能“迫使”赔偿义务机关自觉履行赔偿义务，不能给予赔偿义务机关的“老赖”行为以必要的和足够的处罚，不能有效地确保公民、法人和其他组织取得宪法所赋予的请求国家赔偿权，那么受损害的，决不仅仅只是赔偿请求人的合法利益，更重要的，还是法制的权威和国家的尊严。

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