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　　深圳人大：全国首创“专业代表小组”

　　11个人大代表专业小组能形成专业“智囊团”，提出的建议更专业更细致，能“质量更好”地代表“最广大人民群众”的利益

　　7月23日上午，深圳市人大314会议室开了个特殊的短会。没有仪式，没有祝贺嘉宾，三届人大卫生专业代表小组宣告正式成立。因为都是医疗卫生系统一线的同业人士，组员们互相熟识，会场气氛轻松融洽。主持人从介绍组员到宣读专业小组成立，前后不过30来分钟。

　　卫生组总共有15名成员，差不多都是从全市300多个人大代表中遴选出来的卫生系统的“高知分子”，他们中有各区卫生局的行政领导，也有各大医院的院长、主任等一线专家学者，卫生组因此成为了深圳市在卫生问题方面名副其实的“智囊团”。

　　此前，7月10日，在同一间会议室，市人大科技组已经成立了。11名成员中，包括院士、教授、科技实业家和政府科技行政领导。而类似的专业小组，深圳市人大一共要成立11个，另外9个小组：司法监督组、法规组、计划审查监督组、预算审查监督组、经济组、建设环保组、教育组、文化体育组和外事侨务组，稍后也将陆续成立。

　　在人大这样的立法机构，将人大代表按专业进行分类组团，这一举措在中国内地还是第一次。

　　“这是深圳市人大的一个创新。”市人大副主任陈国权是这样总结的。

　　组建专业代表小组的历程

　　深圳人大机构谋划职能专业化管理“转身”由来已久，这种“转身”逐渐向人大代表这一层面渗透

　　事实上，深圳人大机构细分专业、谋求专业化管理的趋向早就开始了。从深圳连续三届人大办事机构设置的变化，我们可以清楚地看到这一发展的轨迹。

　　市一届人大常委会，它的工作机构有办公厅(下设秘书处、综合处、人事干部处、代表联络处)、法律工作委员会、财经工作委员会、教科文卫工作委员会、侨务工作委员会、代表工作委员会；

　　市二届人大常委会的办事机构已经有了向专业化“转身”的变化。办公厅撤销秘书处，设立第一秘书处、第二秘书处。撤销财经工作委员会，成立经济工作委员会和计划预算审查工作委员会。侨务工作委员会更名为外事侨务工作委员会。其它机构不变；

　　市三届人大机构设置细分更加明显，增设了法制委员会和计划预算审查委员会，此外，常委会还下设办公厅、经济工作委员会、教科文卫工作委员会、外事侨务工作委员会、选举联络人事任免工作委员会。

　　在人大机构职能专业化管理日趋明朗之后，这种专业化“转身”也逐渐向人大代表这一层面渗透。如何发挥人大代表自身拥有的专业技能、经验，成了深圳市人大开始考虑的问题。

　　去年3月28日，《深圳市人大常委会联系代表和保障代表执行职务的规定》获省九届人大常委会第三十二次会议通过，其中第六条明确：“专门委员会和工作机构根据需要建立代表小组”；

　　在今年5月26日深圳市三届人大常委会第四十九次主任会议上，又通过了关于《组建代表专业小组开展代表专业小组活动的意见》(下简称《意见》)，规定市人大各专委、工委应广泛征询代表意见，尽量邀请绝大多数与本委业务相关的代表加入代表专业小组，代表专业小组一般由10位以上代表组成。

　　为什么要成立专业小组，《意见》中是这样提的，主要是“为了活跃代表闭会期间活动，提高代表小组活动质量”。《意见》中还提到，专业小组一般由10位以上代表组成，小组成员在本届代表任期内相对固定。

　　7月10日，随着科技组的成立，宣告了组建专业小组工作的正式开始。而有关人士告诉记者，今年年内，11个专业小组都将组建完毕。

　　专业代表小组的作用

　　能形成专业“智囊团”，能“质量更好”地代表“最广大人民群众”的利益

　　那么，组建专业小组有什么好处呢？比较普遍的意见是，这样的方式能更充分地反映民意，能“质量更好”地代表“最广大人民群众”的利益。因为，小组成员都是专家，可以形成专业集中意见。

　　福田区卫生监督所副主任医师潘云娣是卫生专业小组的成员，她认为：“小组成员都是专业人士，对医疗卫生最前线、最基层面临的问题有着深切感受，更加了解这个界别最需要解决的难点、热点问题，并提出专业意见，为政府决策提出依据。”建设环保组组员黄显达则说：“作为专业人士组团，提出的建议也会更专业，更细致。”

　　这一作用从各专业小组成员的名单中也可得到佐证。仅以卫生专业小组来看，组长胡晓霞，现任深圳市宝安区卫生局副局长；副组长张培钦，深圳市龙岗区人民医院副院长；组员吴胜楠，深圳市人民医院副院长；组员黄丽娜，深圳市眼科医院院长……差不多都是深圳医疗卫生一线的专家、学者或行政领导。组员程嫒在其中有些特别，她是坪地镇中心村的村委委员，但长期从事计生工作，因此对基层群众的困难和想法有着深切的了解。

　　唐娟也认同这一观点：“从理论上说，专业小组更能体现人大代表的功能。”唐娟任教深圳大学公共管理学院，从事中国政治研究多年。她的看法是，分组之后有利于人大代表在一个小组见面交流，切磋行业难点、热点问题及解决办法，这在立法过程中也有更现实的基础。

　　学者和代表的观点不谋而合，深圳市人大副主任陈国权同样这样认为：“如果各个领域、各个产业、各个层面、各个社区的意见、利益都有一个较好的表达、采集渠道，市人大行使权力的质量会更好，效率也会更高，因此能质量更好地代表‘最广大人民群众’的利益。”

　　杨雪冬，中共中央编译局当代研究所国内处副处长、政治学博士，他还看到了深圳组建专业小组的另外一个积极作用：“这一做法还畅通了人大代表的沟涌渠道。目前人大代表的活动还仅限于每年召开的人大会议，且会期较短。成立专业小组之后，有利于人大代表就专业领域进行更多的沟通与交流。”

　　小组成立后的第一次活动

　　一个上午形成一个议案意向，代表认为，“已经产生了显而易见的积极作用”

　　在卫生组成立的当天，小组就组织了一次视察。

　　7月23日，卫生代表专业小组与市爱卫办的有关人士一起，前往深圳多处脏乱差地点。在景田小区、巴登村等地，组员们看到了老鼠肆虐的景象。他们从专业的角度讨论了“四害”的危害，并提出建议：立法是除虫灭鼠的关键，希望深圳能制定相应法规。对于专业小组的建议，一同前往视察的深圳市人大副主任陈国权表示，将提议市人大常委会研究这一问题，争取作为特例“挤”入今年的立法计划。

　　这并不是小组第一次“小试牛刀”的唯一成果。在视察过程中，几名组员谈论起了深圳120医疗急救中心应急系统的情况。目前深圳120急救中心为数不多的接听电话，要面对全市成千上万的求救电话，也没有先进的定位系统，全靠人工接听，容易造成救护人员出动不及时、找不准救助地点等诸多不便。而在国外，先进的自动应急系统在接到求助后，就能马上自动显示救助者方位，及时施以救助。

　　这一议论从起初小范围的个别议论，很快在整个专业小组中引起共鸣。当即，专业小组就形成一致意见：将对深圳120急救中心有关现状进行相关资料收集和调研，其后将以正式议案形式提交给深圳市人大，提出应急改进的办法。

　　组员潘云娣对此事的评价是：一个上午就形成一个议案建议，高效，还切中时弊。卫生专业小组组长胡晓霞为此感慨：“专业小组已经产生了显而易见的积极作用。”

　　小组将成个别群体“代言人”？

　　学者质疑行政部门官员成为小组成员，会否使专业小组成为个别群体利益代言人？

　　不过，杨雪冬和唐娟对专业小组的积极作用还是出言谨慎。杨雪冬称，他担心组建专业小组最后会不会只是流于形式的表面工作。唐娟则说：“组建专业小组的意义不容否认，但有多大的意义，最主要还是看它的运行绩效如何。”

　　“中国的立法工作长期以来都是部门立法，交由人大审议。由专业人员组成的专业小组中，其中人大代表还不乏行政单位官员。”基于这一现状，基于中国在立法体制上与国外的迥然不同，杨雪冬担心：“专业小组作为‘智囊团’，也作为人大代表团体，会不会从‘专业’的角度提出建议，最终成为个别群体的代言人呢？”

　　唐娟更是直接从专业小组人员组成上提出了自己的质疑：“行政部门官员应不应该成为小组成员？如果行政部门和立法部门是一体的，最后究竟谁监督谁？”

　　对于学者们的担心，卫生专业小组组长胡晓霞是这样回答的：“专业小组不会成为部门利益的代言人。因为专业代表小组组员首先是人大代表，而人大代表最主要的还是为广大群众服务。再说，议案的提交需10名以上的代表签字，而每个代表也因为自己的身份、社会地位等原因，不会胡来！”

　　而杨雪冬则从制度上开出了“药方”：人大必须要使包括专业小组在内的人大代表在行使自身的监督、立法等权利时，要更公开、更透明，让民众各个不同利益得以充分表达，形成对权力的制约。“譬如立法多进行立法听证会就是一个很好的做法。”

　　成立专业小组借鉴国际经验

　　深圳市人大副主任陈国权表示：“我们在建设社会主义民主制度方面走自己的路，但同时不拒绝借鉴其他国家在操作层面上的具体经验。”

　　一个不容忽视的事实是，深圳人大组建代表专业小组的“创新做法”，明显借鉴了国际上的一些经验。

　　陈国权介绍，国际上，在议会组建专业小组是通常的做法。因为议会作为一些国家的权力中心，管理的事务很多，如果要提高各种专业事务的决策水平，就必须广泛听取专业团体、专业中介组织的意见。目前，美国参、众两院就有几十个专业委员会，分别由议员中的业界精英组成，具体到如药品管理方面，也都有专门的委员会，进行专业决策和管理。

　　而在香港特别行政区，立法会也有18个事务委员会和若干个专责委员会，其中涉及教科文卫工作的事务委员会就有8个之多。事务委员会负责监察和研究政府的决策，在重大的立法或财务建议正式提交立法会或财务委员会之前，事务委员会将就该建议提供意见。公众广泛关注的重大事项，也会转交事务委员会研究。据介绍，香港立法局议员活动时还有功能组别的运作方式，比如金融、卫生、运输、公共卫生就分属不同的功能组别。

　　陈国权认为，深圳的发展目标定位于建设国际化城市，“在不违背国家法律、政策的大前提下，有些具体做法应向国际惯例靠拢。”

　　陈国权对组建人大代表专业小组是这样理解的：“我们在建设社会主义民主制度方面走自己的路，但同时不拒绝借鉴其他国家在操作层面上的具体经验。”

　　深圳人大的“拿来”现象

　　此前借鉴国际经验制定立法听证规则，曾引起过全国人大法工委的高度重视

　　事实上，深圳市人大的“拿来主义”已经实践过多次了。

　　2000年11月28日，深圳市人大常委会就审议中的《深圳经济特区审计监督条例》举行立法听证，这是《立法法》实施后市人大举行的首次立法听证会。

　　此前，在《立法法》实施后，全国各地人大都相继举行了立法听证会，但在形式和程序上多流于形式，有的成了一问一答的新闻发布会，有的干脆搞成了讨论会或辩论会，一直没有统一规则。当时，深圳市人大计划预算委员会借鉴其他国家的听证规定，制定了共计20条的听证规则，对听证的组织、证人的确定、证人作证程序、制作听证结论等一一作了规定，并首次规定了委员会确定的证人不得无故缺席。

　　深圳市人大举行的这次听证会，试行了全国首个立法听证规则，当时就引起全国人大法工委的高度重视。

　　去年1月8日，深圳再开全国先河，首次为国家权力机关组成人员配备由非国家公务人员担任的“助理”。当天，深圳市人大常委会签约聘用19名法律助理，这19名法律助理大多是执业律师，他们将为市人大常委会兼职委员履行起草法规草案、议案、开展法律监督等职责提供法律咨询和协助，以弥补兼职委员在法律知识上的欠缺，提高对法规草案的审议水平和法律监督工作的质量。

　　此次成立市人大代表专业小组，又是深圳人大一次“拿来主义”的佳作，同时在国内也是意义深远的创新举措。杨雪冬和唐娟都高度评价了它在国内的示范作用，“随着中国政治文明的稳步推进，学习和借鉴国际上一些成熟的制度上的具体操作经验，将成为大势所趋”。　　　　　　

　　□采写：本报记者普德法摄影：本报记者柴春芽

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　　今年7月15日，深圳人大借鉴国际经验制定的立法听证规则继续得到应用，就机动车停放管理条例(草案)进行立法听证，激辩两个半小时之后的结果是，深圳人大法制委员会主任王璞说：“草案将根据听证代表反映的观点，进行较大的修改。”

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