2003年7月11日，温州发布了《关于禁止电动自行车在市区行驶的通告》，落款单位为温州市公安局，具体操办者是温州市交巡警支队非机动车管理所。

　　年轻的中国电动自行车产业在温州再次受创伤。

　　观察记者日前赶赴温州，从温州市交巡警支队非机动车管理所杨平国所长开始，对温州"禁令"出台的前前后后进行调查--

　　一、对话

　　观察记者：杨所长，作为温州市非机动车管理的直接领导，你能不能解释一下： 针对1998年浙江省人民政府《关于修改<浙江省非机动车管理办法>的决定》的第103号令内容，1998年9月，浙江省公安厅第125号文件下发了《关于电动自行车上牌管理的通告》，要求各级公安交通管理部门对电动自行车核发牌证。但是温州市交管部门一直不予发牌，原因是什么？

　　杨平国：温州市之所以对电动自行车有不同的管理办法，是出于对温州道路交通特殊状况的考虑。过去，由于地理位置偏僻和土地少的原因，规划部门的观念和眼光比较短浅，温州市的道路向来比其它同等城市窄，所以我们对很多交通工具都进行限制。我们淘汰（燃料）助动车，限制轻骑摩托车等等一些杂七杂八（相信只是杨所长的口头语）的交通工具。

　　观察记者：能否具体谈谈你认为哪些是"杂七杂八"的车辆，哪些不是。应对措施又是什么？

　　杨平国：我觉得公交车、小汽车、还有自行车不属于"杂七杂八"的车。而燃料助动车、轻骑摩托车、电动自行车、"残的"、还有人力三轮车等这些属于"杂七杂八"类。自行车主要是骑的人太多了，温州有50多万辆，所以不能属于此类。

　　温州市1996年开始出现燃料助动车，当时交管部门放松了一下，没想到2000年时，这类助动车一下子增长到6万辆，我们马上采取了措施，通过市政府常务会议的决议，以政府补偿的办法，淘汰了燃料助动车。现在我们要在市区禁止电动自行车上路。接下去还会禁止掉人力三轮车和摩托车。从发展的眼光看，按照目前群众对电动车的态度，如果放开任其发展，相信温州市区马上会达10万到20万辆。现在禁止也是以免老百姓买了后会有更大的损失。所以，我们认为政府决策不能犹豫不决，应该早点让群众知道。

　　观察记者：燃料助动车与电动自行车两者之间不是有着明显不同吗？

　　杨平国：区别是有的，不过他们都处在摩托车与自行车之间，都是两个轮子的、过渡性的、低效率的交通工具，而且电动车的污染隐患比燃料助动车还严重。因为燃料造成的是大气污染，是现时性的，但电动车用的是重金属电瓶，消耗大、污染严重，我听环保局一位副局长说，"一节电池会污染一平方米的土地"，这个污染是长期性的，是影响到子孙后代的。而且温州市垃圾处理的能力很差，必须重视。

　　观察记者：对于这些我有不同看法。我认为两个轮子的车辆并不一定就是你所认为的"杂七杂八"、过渡性的。我调查的数据和实例证明，电动自行车效率远远高于自行车，而且在目前我国的城市交通中，电动自行车在一定程度上比公共汽车和小汽车效率还要高。至于环境污染，电动车被称为绿色交通工具，蓄电池只有抛到室外经雨水浸泡后才会产生污染，但电动车厂家大多建立了有价的电池回收机制，而且环保电池的技术也已经过实验开发成功，并不像您说的那么严重。

　　况且，铅酸蓄电池也被广泛用于其它电器和设备，汽车、摩托车用的也是同样的电池。这些说明，并没有特殊的污染理由使得必须要禁止电动自行车，您有对电动车污染进行论证的文字说明吗？

　　杨平国：具体的没有，对于电动车的污染问题，我也是侧面听别人说的，至于污染到底有多少严重，我也不太懂，我们是管理者，这个有待专业部门来论证。不过在环保电池正式使用前，暂时先禁止一下也是应该的。

　　观察记者：那环保电池出现了以后或者假如可以证明电动车不存在严重污染问题了，是不是就不禁止电动车上路呢？

　　杨平国：不是的，我们考虑禁止，是多种因素综合的，从管理者角度来说，电动车给管理上带来很大的难度。首先是执法难度，我觉得它看上去像机动车，但是机动车类没有电动自行车的目录；你说它是非机动车，它又有动力装置。上街后常常占用机动车的路权，但交警对其却只能执行非机动车的法规。当你骑着电动车违章，我们"啪"敬一个礼，只能罚它5元钱，这在执法心态上不能接受。

　　其次，我们温州很多路都没有隔离车道，在车道混合的情况下，从管理者发展的眼光看，如果放开发牌照，允许上路，很可能激增为10万到20万辆，这样会造成交通秩序的混乱，而且必然形成严重的安全隐患。

　　观察记者：浙江省政府早在1998年就明确了电动自行车属于非机动车，自然应该以非机动车办法管理。在非、机车道混合的情况下，你们管理难度是有的，但这个难度就导致必须禁止、不能克服吗？如果全国人大审议中的新《道路交通安全法》颁布，确定要对电动自行车纳入非机动车管理和上牌呢？

　　杨平国：当然管理上有难度并不是说我们就管理不了了，难度也是可以努力克服的。

　　观察记者：浙江省公安厅下发的125号文件，要求核发电动车牌证，但温州市的措施与此不同，会不会没有法律依据？

　　杨平国：我们也是有依据的，浙江省政府103号令第三条同时规定："各市（地）公安部门有权控制辖区内非机动车辆牌证的发放数量。"温州市公安部门可以理解为这个数量"控制为0"，再按电动车"无牌无照"的情况禁止和处罚在市区的车辆也是顺理成章的。

　　观察记者：我们以上交流的，也是您向媒体解释的为何禁止电动自行车上路的原因，现在看来这些理由并不是充分的，对此您有何看法？

　　杨平国：我想，我说过的这些理由，都是可以像我们今天这样讨论的，这些理由有待进一步论证。我们本地也有电动车的厂家，作为"生母"，我们不能"喂奶"扶植他们成长，也失去了一些就业岗位，我们也很内疚。

　　实际上抛开管理者的角色，我也觉得电动自行车美观、方便、价格不是太贵，比较省力，是个好东西，但不是"最好"的。我想城市交通最好的应该是大公交和小汽车。在道路资源有限的背景下，我们只能舍弃。

　　观察记者：可是坐公交车从群众希望的方便性来说还不足，另外很多人还买不起轿车，退一步说，那些骑电动自行车的人都买了轿车，那温州市区道路岂不是比现在情况更拥挤吗？管理难度不是更大吗？

　　杨平国：我们温州市区很多市民的经济条件还是较好的，我相信他们几乎都买得起汽车，至于汽车多了也会拥挤，我想，我们交通管理部门会逐渐克服管理难度的，毕竟，这个（轿车）是社会进步的发展方向。

　　观察记者：温州市要禁止电动自行车在市区行驶的根本原因，或者最重要的原因究竟是什么？

　　杨平国：应该说主要的原因是为了改善交通秩序，提高城市品位，适应现代化新温州建设的要求，贯彻2000年9月温州市人民政府常务会议上通过的城市"大公交"发展的原则。

　　温州市区骑电动自行车的只有三五千人，目前为止，市民中只有正常的投诉，没有激烈的反对情绪，我们也会"硬措施软处理"，执行禁令有个平稳的过程。我设想刚开始时以教育批评为主，开始处罚时，首先处罚一些青年人。

　　二、决策

　　在与杨平国所长交流之后，观察记者又采访了温州市公安局和温州市政府，了解该市公安局最终决定禁止电动自行车在市区行驶的整个决策过程。

　　2003年5月15日上午，新一届温州市政府召开第一次常务会议，就市长、副市长的分工，非典时期的工作安排以及对电动自行车的政策三项议题进行了讨论。杨平国作了电动自行车在温州发展情况和对电动自行车看法的报告。

　　温州市府办综合二处副处长张旭在接受记者采访时说："是公安局就电动车管理难点以及与城市交通发展实际的矛盾等问题向我们综合二处打报告，再由我们处呈交给分管的副市长，最后才在市长常务会议上进行讨论研究的。"

　　当天上午的研究定下了"不予上牌、上路"的原则，"但上午并没有形成决定。"温州市政府秘书处一位处长告诉记者。在常务副市长阮晖和原秘书长何包根的组织下，5月15日下午，市政府召开了各职能部门参加的协调会议，公安交警部门是希望几个职能部门一起参与禁止工作，但最后的讨论结果是，决定以温州市公安局的名义发布"禁止电动自行车在市区（鹿城区、龙湾区和瓯海区）上路"的通告。 具体操办禁止事项的温州市交巡警支队非机动车管理所一开始也是"吃不准"的，因为在讨论会上也有不同的意见，这正是公安局《关于禁止电动自行车在市区行驶的通告》推迟到7月份才公布的原因。杨平国更愿意认为公安局的《通告》是温州市政府的意见，他多次说："公安局在期间的两个月中，也是多次请示过市领导的意见，得到确定了才给予发布的。"

　　"通告出台前，我也与持不同意见的人大、政协代表当面交流过，他们最后基本上都同意和接受了我的观点。"杨补充说。在一份温州市非机动车管理所负责人回答部分人大、政协代表提案的档案袋里，记者见到了6份提案，内容都是对禁止电动自行车在市区行驶的反对和对电动自行车不安全、污染、与交通发展规划冲突等观点的质疑。不过，在附有打印好的提案回复的答复意见书上，记者看到代表们对杨平国所长的当面答复，有4位代表对答复表示满意，还有2位分别是基本满意和基本接受。这是整个决策中最能体现决策民主的一份材料。杨所长在记者看过一遍后表示可以复印，但第二天请示领导后，称"还要上报给人大，不能提供复印件"。

　　对于涉及较多群众切身利益的禁止性决策为什么没有举行广泛的"听证会"，杨所长称自己不是决策者，没有权力回答这个问题。但市政府有关人员表示，这项决策在温州没有举行听证会的必要，综合处张旭副处长的看法是："有关部门是根据温州的实际道路状况和发展规划的需要，从综合的角度出发，权衡利弊作出的选择。不能仅仅考虑少数骑电动车人的意见。"

　　"我们温州市区的很多机关干部都是自己开着私家车上班的，几乎每户人家都有汽车，骑电动车的人很少，他们中肯定有人会有意见，但只是少数人。" 市府潘秘书说，"禁止上路，部分电动车商家的利益确实受到了侵害，但市府还是同意了这项决策，因为我们有特殊的情况。比如鉴于道路状况，温州也是有限制地发放汽车牌照的，所以就有牌照的拍卖现象，同样也有人有意见，如果都要考虑少数人的意见，那政府还有什么决策做得下去。"

　　三、声音

　　正如这位秘书说的"肯定有人会有意见"，在市区黎明路，观察记者前往乐途电动自行车大世界采访时，就碰上意见很大的卢女士，"花了两千多元买的电动车现在不能骑了，你们怎么不早点说？"她带着儿子来这个电动自行车销售店讨说法。老板管小雪回答："这是公安局的通告，我们真是不知道，现在店里亏的要命，跟你一样都是受害者。如果你有意见和看法，可以写下来，我们代交给政府部门……" 卢女士自称"很气愤"，她是下岗者，2000元在她认为不是小数目，而且她以前被汽车撞过，脊椎骨永久性伤残，对于记者提议她"以后骑自行车出行"不能接受。温州市市长热线电话值班室负责人兰晓轩透露："近来市民打来电话投诉电动自行车禁止行驶的比较多，我也是通过他们的投诉才了解到有关情况的。"在非机动车管理所，一位骑电动车的老同志来到所长办公室，他对禁止上路表示异议，但也问讯"是不是把电池拆掉就可以申请自行车牌照"。杨平国答复"需要研究一下"，之后跟记者说："我怕他上了牌后又把电池加上。"

　　杨所长认为禁止上路有法律依据，就是根据浙江省政府令中"各市（地）公安部门有权控制辖区内非机动车辆牌证的发放数量"一条，温州市公安部门可以理解为这个数量"控制为0"，再按电动车"无牌无照"的情况禁止和处罚在市区的车辆。

　　对此，研究行政法的浙江大学公法与比较法研究所副所长金伟峰博士发表看法： 从理论上说，我认为这个法律依据不成立，严肃地说不具备法律依据。"可以控制数量"与"禁止上路"两者有着显然的区别，玩"数量控制为0"的文字游戏过于牵强。

　　同时，熟悉电动自行车在中国的尴尬境遇的金博士说，温州市区禁止电动自行车上路行驶，与前一段时间福州市禁止电动自行车销售相比，在职能部门的权力行使上的硬伤目前还没有那么严重，但同样引起对我们国家行政管理这个深层次问题的思考。尽管在理论上温州的禁止上路没有法律依据，而且也明显伤害到群众利益和企业利益，但在我们国家行政机关的实际行政中，没有法律依据的行为不在少数。很多官员对群众利益的大小有不同的评价和看法，有些官员认为十个和一百个群众利益不是少数，而有些认为几千甚至上万个群众的利益也是少数。作为法律工作者，我们企盼已经三次审议的《行政许可法》早日出台。金博士最后说，《关于禁止电动自行车在市区行驶的通告》必须经过温州市民的考验。

　　以下是观察记者在温州调查时听到的一部分群众的意见--

　　对于一些涉及群众利益较广，又颇有争议的事物，政府部门要禁就禁，是否有听听群众意见的必要呢？毕竟，咱们政府的工作要以"方便群众、为人民服务"为出发点，而不能以"方便自己管理"为出发点。

　　温州市在一部分地区禁止电动自行车上路，使部分市民对先进交通工具的选择权、使用权和企业的合法经营权显然地受到了伤害。

　　如果真是道路拥挤的不行，政府采取临时性的措施，需要群众作出一定的牺牲也是可理解的。可现在是"禁止"，等于宣布它的死刑。

　　是改善道路状况去适应社会发展需求呢，还是抑制社会发展需求来适应道路现状呢？观察记者 徐友龙

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