尽管中国庞大的贫困人口，为民间公益性的扶贫组织提供了巨大的空间，但由于他们的成立受政府严格控制，导致他们在中国的成长非常缓慢、艰难，无论从数量还是从质量上，都远远无法满足中国日益扩大的扶贫需要。

　　于是一个很突出的矛盾出现了：一方面是数以亿计的人渴望摆脱贫困，另一方面是扶贫的资源严重供给不足。即使是在这种情况下，中国民间的扶贫组织仍在艰难中开拓扶贫的道路。而即将出台的《基金会管理条例》，将会为中国的公益组织提供一个前所未有的发展机会。

　　□张华侨

　　精细化扶贫

　　“贫困不仅是一个收入问题，尽管有些人脱离了贫困，但他们抗贫困的能力很弱，一旦疾病袭来，家里需要支付高昂的医药费，他们有可能因病返贫。而我们要做的是如何让贫困人口获得机会，如教育、健康，使他们有创造财富的能力。”中国扶贫基金会的副秘书长王行最在他的办公室里，以一种理想主义的口气向记者说。

　　王行最表示，贫困人口往往连基本的生产资料都没有，扶贫基金会实施的小额信贷，一方面是让农民接受技术人员的培训，让他们既提高收入，又获得致富的能力，这主要是通过项目进行扶贫，让他们在项目实施的成功中，获得寻求财富的信心与机会，而不是农民缺什么就给什么，更不是简单地把农民看作是救济的对象。

　　由于小额信贷没有抵押，农民是凭他个人的资信从基金会获得信贷，为了降低风险，扶贫基金会采取了五户联保，即农民只有加入这个联保，才能从基金会贷款，五个农民是自愿组织到一起，他们熟悉各自的生活状况。

　　“仅仅把钱扔给贫困地区的泛扶贫方式，不会给贫困人口带来多少利益，扶贫需要的不仅是一个道德、情感，更需要的是智慧与技巧，在找出了贫困的根本原因后，设计相应的项目去解决贫困，因此我们的扶贫是精细化扶贫，而不是泛扶贫。”王行最分析说。

　　截至2002年12月底，中国扶贫基金会总收入达6897.23万元，总支出5225.70万元，其中小额信贷向27937个农户发放了信贷，累计贷款3539万元，还款率达95.6%。

　　但地方的人民银行对扶贫基金会的信贷提出了质疑，认为这是一项金融活动，而不是扶贫，信贷应由金融机构来做。

　　王行最认为，这主要是当前扶贫基金会的法律地位，还没有得到确定，但扶贫基金会小额信贷项目的成功也使政府对扶贫基金会的信贷活动表示了认可，况且扶贫基金会是以信贷的手段，来培养农民致富的能力，并没有吸收存款。信贷的范围也是严格限定在贫困人口中。

　　除了实施母婴平安，天使工程，小额信贷扶贫以外，中国扶贫基金会还在启动紧急救援，金长城扶助贫困大学生等扶贫项目。

　　滞后的法律规定

　　实际上，贫困的脆弱性与无保障性，使贫困人口面临更多的危险，使他们在面对经济危机与自然灾害，特别受疾病的袭击时受到的打击最为严重，贫困人口的智力并不比富裕地区人的素质差，由于他们得不到受教育的机会，而限制了他们能力的发挥。

　　扶贫是使一个人能更好地发展，这包括一个人获得更好的教育，更多的机会，更高的个人收入，更多的个人自由与高质量的生活环境。

　　尽管中国庞大的贫困人口，为民间公益性的扶贫组织提供了巨大的空间，他们的成立受政府的严格控制，导致他们在中国的成长非常艰难、缓慢，无论从数量还是从质量上，都适应不了中国日益扩大的扶贫需要。

　　于是一个非常突出的矛盾出现了，一方面是数以亿计的人渴望摆脱贫困，另一方面是扶贫的资源严重供给不足。

　　长期垄断形成的经济体制，又使中国的企业对公益事业非常冷漠，造成中国的公益扶贫组织，难以迅速获得扶贫资源，使得中国的扶贫需求虽然巨大，但又存在着资源不足的矛盾。

　　面对扶贫面临的困难，王行最认为目前国内法律的环境不成熟，尤其像扶贫这样的公益机构，其法律地位没有得到明确的认可，即使是已出台的《基金会管理办法》，但这都是十多年以前实施的，根本无法适应今天公益事业的发展。

　　而1999年出台的捐赠法规定：公益性社会团体应厉行节约、降低管理成本，人员的工资和办公费用从利息收入中按照国家规定的标准开支。但国家的标准是多少？这种标准适合基金会的发展吗？显然这种模糊的规定不仅限制了捐赠者的积极性，而且使民间扶贫组织获得社会资源变得很艰难。这是影响公益事业发展的一个重要问题。

　　公益机构政府不给拨款，人员工资福利等需要资金维持，但钱从何而来？王行最认为，国外公益机构，筹集的资金有20%用于管理费，而国内没有这样的规定，这是法律滞后的表现。

　　西方一些国家有一个成熟的捐赠资源市场，这个市场与税收政策紧密地联系在一起，法律支持企业的捐赠可以减免税，而中国还没有形成这样的市场，这对公益机构筹集资金带来了很大的困难。

　　王行最表示，体制创新是促使基金会能适应市场的竞争，因为加入世贸后，国际上的非政府组织正在进入中国，国内本土的公益机构也在不断成长，两股力量将会汇合到一起。由此中国扶贫基金会将会面临越来越大的竞争压力，对自身的体制创新就显得最为迫切。

　　对于公益项目，王行最认为，政府应该开放公益市场，引进竞争机制，通过招标的方式，让公益机构来竞争，使资源得到合理配置，从而提高扶贫资源的效率，同时促进公益组织的发展。

　　青基会的困惑

　　与王行最表达相似愿望的是，中国青少年发展基金会秘书长顾晓今在接受记者采访时表示：对公益组织政府更应该让他们先发展起来，并在竞争中不断淘汰不合格的公益机构，如果过度地强调管理，那会制约他们的成长。

　　青基会当初搞希望工程，是希望改善贫困地区的办学条件，保障儿童受教育的权利。沿着这样一个目标，青基会成功地将社会资源纳入到希望工程中，十多年从民间筹集到了捐款大约20亿元，建了9000多所希望小学，创造了一个影响农村贫困家庭孩子上学的希望工程。

　　但创造了这个巨大的奇迹之后，为什么青基会1999年在内部提出了一个口号，进行战略重点转移？

　　面对记者提出的疑问，顾晓今指出，当时国家提出有两个目标要在本世纪末实现，一个是基本解决贫困人口的温饱问题，另一个是基本实现九年义务教育。这两个目标的提出，使青基会产生了一个疑惑：希望工程是否还能继续深入地做下去？

　　因为青基会向捐款者诉求的是，贫困使农村的儿童失去了接受教育的机会，捐款建希望小学是保障他们有良好的受教育条件。如果政府说这两个目标在本世纪末已基本实现，那么青基会去筹集资金时，就面临着冲突。

　　而不以贫困为现实理由去筹集资金，那青基会建希望小学的钱从何而来，又如何让捐款者相信，贫困地区的儿童急需要得到救助？面对这些问题，青基会一时陷入困惑、矛盾。

　　青基会提出的战略转移，也引起了社会一些人的猜疑：希望工程是否要结束？面对人们的疑问，青基会在2001年对希望工程前景作了一些调查，调查发现，目前全国家庭经济困难的学生还有4000多万，其中农村有2800多万，大约占70%以上。

　　帮助这部分学生上学读书，不仅是政府的责任，也是社会应该关注的问题。只要社会有需求，青基会认为希望工程就要继续往前走。

　　当然顾晓今也认识到，青基会现在面临的捐助环境，与它当初成立时已有很大的改变，过去公益组织相对而言稀少，向希望工程捐款的人也很多，而现在公益机构已有一定的数量，大家对公益项目有各自的选择，所以有限的捐助资源被分割。

　　对于资源的竞争，顾晓今认为是一件好事，大家可以更加自觉地把项目做好，有压力有挑战才会有希望。目前在华的跨国公司，除了在中国投资获利以外，他们还希望通过公益事业对中国有所回报，而他们的捐助是青基会资源来源的一个重要渠道，如可口可乐与青基会已合作了十年，摩托罗拉、朗讯，与青基会也保持着很好的捐助关系。

　　1988年《基金会管理办法》规定，基金会的注册资金是10万元。据悉，这个规定有可能改变，新成立基金会需要几百万的原始基金。对于这样一个条件，顾晓今认为门槛过高，不利于民间机构进入。

　　美国有一家杂志，评出了100家效率最好的非营利机构，顾晓今根据这个统计作了一个测算，发现这100家机构的资金使用结构是，在100元捐款中，有7元用于筹资成本，还有7元是用于行政开支，73元是用在项目上，剩余的预留来年开支。

　　按照国内的基金会管理办法，基金会不能以捐款支付管理成本，人员的工资和办公费用都要求在基金增值中解决。甚至有人认为公益机构可以零成本运作。为维持机构运转，一些基金会只得依靠捐款增值去支付管理费用。

　　甚至基金会寄给捐赠方的收据，所邮寄的费用，出差考察，做公益广告，也不能用捐款支付，这样很多基金会活得很艰难，也使他们面临着困惑、矛盾。矛盾来自靠什么项目去增值？增值有安全保障吗？在中国最安全的增值当属银行储蓄，但它的利率却是最低，投资虽然收益可能高过银行储蓄，但它的风险也最大。青基会也曾作过投资，获得了一些收益。

　　可到1998年以后，青基会通过增值获得的收入越来越少，增值的减少使青基会1999年就出现了赤字，一方面希望工程需要钱，另一方面青基会自身的运转也需要资金，但钱从何而来？

　　在参加基金会管理条例制定的讨论会上，青基会的呼声最强烈，要求在捐款里面合法支出项目运行成本，这条建议已被有关部门认可。

　　顾晓今还指出，目前还没有一个适用于公益机构的会计制度，这也使得基金会的会计工作无章可循。据悉，财政部正在制订非营利组织的会计制度。在税收方面，企业向公益机构捐款，可在应纳税额的3%部分享受免税待遇。

　　这个比例与国外相比显然太低。一个好的税收政策，不仅可以鼓励企业和个人捐款，使财富向贫困地区和贫困人口流动，而且还能促进公益机构的发展，使社会更加公正、公平。

　　顾晓今呼吁，行业性的自律组织对于非营利组织的成长和公益事业的发展非常重要，对此政府应予积极鼓励并给予相应政策。

　　扶贫资源的多元化

　　顾晓今的这些思考，在即将出台的《基金会管理条例》中也许能找到一些解答。6月6日，记者采访民政部民间组织管理局社团登记处处长杨岳时，她指出，民政部有关部门对《基金会管理条例》在起草、修改中，听取了学术界、基金会以及财政、税务、人民银行证券保险等部门的意见，同时到地方作了一些调研，听取了各方面的意见后，今年民政部又作大幅度的修改，后上报到国务院法制办。

　　对修改中存在的不同意见，杨岳告诉记者，基金会关注的一个重点是国家对公益性的组织，将会采取什么样的扶持发展政策，他们希望在设立基金会上，政府能降低门槛。

　　杨岳向记者透露，考虑到中国基金会发展的需要，这部条例将对中国的基金会采取分类管理，分为公立基金与私立基金。

　　最令人振奋的是，新的基金管理条例，第一次允许私人成立基金会，即以个人或家族企业的名义设立，这将为私人打开了通向公益事业的大门，但条例不允许他向社会募捐，可以接受其他人的捐赠。

　　私立基金会的注册资金比公立基金会要低，但设立的资金到底要多少呢？杨岳认为条例还没正式出台，现在不便于对外公开，但她说这个出资额经过多次讨论，在100万至200万元之间。从她传给记者的信息中可以得知，私立基金会的注册资金不会低于100万元。

　　而全国性公立基金会设立的注册资金，杨岳估计在500万至800万元之间，它不能设立地方性的分支机构，可就某个专门项目设立机构，地方设立的基金会，募集资金的活动范围只能在当地进行。

　　过去基金会的设立一般都有业务主管单位，也由此阻碍了公益组织的成长。杨岳表示，新的条例中，对主管体制进行了调整，私立基金会可能不会有业务主管单位，由发起人自行成立登记。

　　对于向私人敞开成立基金会大门带来的意义，杨岳认为，基金会在中国的发展历史还比较短，其数量与发达国家相比差距甚远，纯粹由私人注册成立的基金会还没有，中国的公益事业除了政府来做以外，更希望有民间的力量。

　　国外为什么有那么多人愿意捐助公益事业？因为他留下来的遗产会被征很高的税，与其被政府收走，不如自己搞一个基金会，而中国的遗产法还没有出台。其实，在新的《基金会管理条例》制订之前，有许多企业到民政部申请登记成立基金会，有的企业还希望成立的机构冠以自己的名字，如宝钢每年要拿出资金捐助给一些大学、教师、学生，他们曾到民政部申请，极想设立一个基金会，由基金会专门来运作各种捐助。

　　海外人士也希望拿出钱在中国做一些公益事业，但以前政府没有向海外公益机构打开这门，这次制订的条例，将会向他们开放。

　　新的条例既考虑到基金会的增值保值，又顾及到他们的投资收益，允许基金会在保证公益项目的前提下，拿出一定比例的资金投资。至于税收，民政部的有关人员同税务部门商讨时，认为税收的有关规定，不宜分解到其它法规中。

　　因此，在这部条例里，没有涉及到具体的税收规定，新的条例出台后，税务部门也准备制订适合公益机构发展的税收政策。

　　新的条例显示出来的价值是，支持中国公益组织的发展，条例草案允许公益组织从募集的资金中，拿出一定比例的资金用于行政管理、项目成本开支等，但他们必须接受社会的监督，定期向外公布信息。

　　应该看到，政府的角色决定扶贫效率不可能太高，如果政府转变一种扶贫思维，将扶贫资金通过竞争让民间扶贫机构去实施，其效率将会大大提高。

　　香港的公益组织，有一半的资金是来自政府，政府每年要拿出一定的资金，用于改变贫困人口的生活状况及其他公共设施建设，但政府并不直接去做，而是许多公益组织去竞争。政府对他们考核后，从中选择最具竞争力公益组织去实施项目，这样政府的资金与项目都能取得效率最大化。

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