广州的不少镇都有各自的企业。在撤镇设街道过程中，这些企业的股份如何分配成为被撤地方最为关注的问题。

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　　□采写：本报记者 张惠娥 摄影：本报记者 卢汉欣

　　乡镇撤并的目的

　　一是精简机构，减少乡镇行政人员和开支，为农民减负；二是加快城市化进程。对于落后地区来说，主要是为农民减负；而对于珠三角发达城市来说，是推进农村城市化、产业化。

　　乡镇撤并对象

　　一、珠江三角洲地区面积45平方公里、人口4万以下的；粤东地区面积50平方公里、人口3万以下的；粤西地区面积55平方公里、人口2·5万以下的；粤北地区面积70平方公里、人口1·5万以下的；二、面积30平方公里或人口1万以下的。———据省委9号文

　　广东要在今年完成乡镇撤并。

　　消息源自广东省委书记张德江的一纸批示：乡镇撤并工作要继续加大力度，争取今年完成15%的目标任务。随后，广东省调整乡镇行政区划工作领导小组办公室的内部明电《关于加大乡镇撤并工作力度的通知》(以下称《内部明电》)并传到各市，要求各地坚决完成任务。

　　这一决定的背景是，从2001年下半年起就已展开的广东省乡镇行政区划调整进展并不理想。截至今年6月25日，全省撤并比例只有11·7%。

　　省里态度“硬”了，意味着广东乡镇撤并工作由此进入一个新阶段，无论发达的珠三角还是欠发达的粤西、粤东，谁也无法置身事外。

　　然而，由于各地情况不同，乡镇撤并在全广东的进展呈现出不同形态。在各自的现实背景下，人们对这一改革也有着不同的看法和要求。

　　揭阳的百姓关心的是：乡镇撤并了，政策是否也要朝令夕改？

　　深圳宝安区黄田村村民的担心是：现在的利益怎么调整？

　　广州天河区的担心是：股份公司谁来监控？

　　为什么要撤并乡镇

　　由于一些乡镇规模小、布局不合理，影响广东城市化进程，阻碍乡镇经济发展，也加大了行政管理成本，增加了农民负担

　　惠州市博罗县的蓝田镇可谓“大政府、小社会”的麻雀镇典型。这个镇人口不到6500人，人年均收入只有3200元。而镇政府工作人员就有60多个，其中正式编制的有32个，其他的是超编人员和临时工。当地没有工厂，该镇每年财政收入只有8万元，但维持镇政府正常运作的开支每年却超过60万元。也就是说，镇政府开支中有52万元要通过借债或者卖地来解决。加上下面的4个村、1个居委会，农民的负担可想而知。

　　“目前很多乡镇是靠借钱发工资的。珠三角以外的很多乡镇都是借钱，少则几十万，多则上千万甚至上亿元。”省民政厅有关负责人介绍，借的钱有一些是搞乡镇建设、集资办厂等，有的是借了钱搞公共福利，比如以集资的方式向私人老板借钱发工资。因为正式编制以外的人员的工资要由乡镇自己解决。

　　惠州市民政局副局长彭华君透露，到去年底蓝田镇拖欠干部职工工资和集资款还有10多万元，这部分只能由县财政和接收镇一次性还清。

　　蓝田镇也许只是一个极端的典型，但“麻雀乡镇”的弊端由此可见一斑。

　　“农村集体经济在当前市场经济条件下，有的已不行了……农村经济基础承受不了庞大的上层建筑。”去年3月，时任广东省委书记的李长春谈及乡镇撤并时如是说。

　　据省民政厅统计，我省原有乡镇1588个，平均规模102平方公里，平均人口3·8万人，其中3万人以下的乡镇有754个，占全省乡镇总数的47·5%；有153个乡镇的人口不足1万人。由于规模小、布局不合理，既影响了我省城市化进程，阻碍了乡镇经济发展，也加大了行政管理成本，增加了农民负担。

　　乡镇撤并势在必行。2001年，根据原省委书记李长春、原省长卢瑞华的指示精神，省民政厅根据对全省乡镇现状的调查结果，提出了撤并15%乡镇的方案。同年8月，省委下发了9号文————《关于调整我省乡镇行政区划的通知》。

　　根据9号文的规定，以下乡镇属撤并对象：一、珠江三角洲地区面积45平方公里、人口4万以下的；粤东地区面积50平方公里、人口3万以下的；粤西地区面积55平方公里、人口2·5万以下的；粤北地区面积70平方公里、人口1·5万以下的；二、面积30平方公里或人口1万以下的。

　　按照这个标准，全省应撤并的“麻雀乡镇”达238个。当时提出的要求是到去年底全省撤并15%左右。然而，到去年底撤销的还不到10%；截至今年6月25日，全省上报撤并的只有188个，撤并比例也只有11·7%。

　　“阻力主要来自县、乡镇一级。县一级认为撤并比较麻烦，人员不好安排，还有债权债务问题，都不愿意揽这个事情。乡镇干部也不愿意撤。”省民政厅有关负责人解释，按平均一个乡镇政府100个人来算，撤并238个乡镇涉及到的乡镇干部达到2万多人。穷的地方，乡镇干部没有出路是最大的问题，另外债权债务很难承担，有些一级乡镇撤并了，上千万元的债务由谁来承担？因此，很多市都是能不撤就不撤。

　　乡镇干部如何安置？镇政府债权债务怎么处理？这两个问题成为全省乡镇撤并共同的难点。

　　不同城市的撤镇方式

　　大镇并小镇，撤镇设街道。出于减轻农民负担和加快城市化的不同考虑，广东各地的撤并模式也异域殊途

　　乡镇撤并，目的无非两个：一是精简机构，减少乡镇行政人员和开支，为农民减负；二是加快城市化进程。对于落后地区来说，主要是为农民减负；而对于珠三角发达城市来说，推进农村城市化、产业化的成分更多一些。因此，在实际的撤并过程中，广州、珠海这样的珠三角发达城市更多的是采取撤镇设街道的方式；而其他地方主要是大镇并小镇。不同的模式，对人员分流和债权债务的处理方法各异。

　　湛江的撤并工作因为债权债务问题而备受困扰。按照要求，湛江应撤并乡镇16个，然而到4月份为止，仅撤并了1个。除了人员安排的难题之外，债权债务成了“烫手山芋”。

　　据湛江民政局介绍，湛江几乎每个乡镇都有债权债务，多的两三千万，少的也有好几百万。撤并后，这些债权债务如何处理也成了各级党委、政府的一个难题。如果把撤并乡镇的债权债务全部转交给并入乡镇，并入乡镇难以接受。

　　即使是珠三角城市之间，撤并乡镇遇到的难题和解决方式也是五花八门。相比之下，撤镇设街道的广州对于债权债务的处理虽然比较复杂，过程却要顺利得多。

　　广州：撤镇设街，股份公司调整成关键

　　广州早在去年10月就完成了撤并任务：撤了14个镇，设了29个街道办事处，撤并率高达18·2%。除番禺区撤销了3个镇和白云区撤销蚌湖镇并入人和镇之外，海珠、天河、芳村、黄埔和白云区以改设街道办事处的方式完成了撤并。

　　“广州的情况不能与其他县市相提并论”，广州市民政局政权处处长夏成就解释，结合推进城市化的建设，广州撤的基本上是城乡结合部的镇———这些地方如果管理体制跟不上，就会变成“都市里的村庄”。夏成就透露，根据省民政厅的要求，下一步，广州准备把区、县级市驻地的镇撤销设街道。

　　撤镇设街道更有利于加快城市化进程，这从职能上就可以看出来。镇的工作重点主要是抓经济建设，以及指导农业，侧重点不在城市管理；街道办事处的工作重点则在城市管理，街道办事处的财政都由区财政统一下拨经费，基本上不用搞经济，而致力于管理和服务。

　　不过，夏成就也承认，撤镇设街道所遇到的阻力要小得多。番禺、白云区撤镇的时候就碰到了很大的阻力，主要是人员安置问题。“这不光是广州的阻力，其他地方也有。其他的问题都好办，涉及到人的问题就不好办。”

　　在广州的撤镇设街道工作中，天河区的运作被认为是比较成功的例子。天河的特别之处在于被撤掉的沙河、东圃两个镇早前就进行了股份制改造，因此撤镇设街道的难点和焦点就集中到了对两个镇的公司的处理上。在原沙河镇镇长、现任天河区龙洞街委书记何继雄看来，“沙河撤镇建街为何能够这么顺利呢？很关键的，就是解决了人、财、物的问题！”

　　人的问题。沙河镇撤了之后一分为三，分为龙洞、长兴、凤凰三个街道。这样，原来镇政府的八十几个人员被三个街道办“消化”了。

　　“财”是天河此次改革的重点。沙河镇名下有一个沙河兆联公司，2000年经过股份制改造，目前总资产超过10亿元，单物业租金收入每年就达到七八千万元，每年产值达到6—7亿元。而且，股份每年都有百分之十几的增长。在解体之前，沙河镇政府掌握着兆联30%的股份。

　　何继雄说：“撤镇建街之后，兆联公司的制度已经做了处理，财务完全公开化。而且，在撤镇之前就将财务重新审计。现在，公司作为一个纯粹的股份制公司，要完善制度只能靠公司法，而不是靠上级行政。我们可以从党支部的角度对其进行管理。”

　　兆联原来是“沙河镇经济发展总公司”，是镇政府属下的公司。2000年底这个公司进行了股份制改造，其中沙河镇政府持股30%，属下的16个村共持股20%，其余的50%为职工股，由兆联的近1000名职工持有———这些职工主要是各个村的农民。

　　去年底沙河镇正式撤镇时，沙河镇政府的所有财产都划入股份制公司。这样一来16个村的股份占了35%，职工持股提高到65%。“撤镇之前，村民最担心的是变成居民就没有了股份，这样分配消除了他们的后顾之忧，所以村民也没有什么异议。”何继雄说。

　　至于沙河镇政府的债务，何继雄介绍，沙河镇政府只有向区财政借的上千万元债务，都用来搞教育和道路建设了。日前，他们已经向区政府打了报告，把每笔钱的用途一一列了出来，希望能由区财政核减。

　　深圳：城市化，所有乡镇将来都撤销

　　听说深圳龙岗区已经有了撤镇方案，记者前去采访时却被告知：由于撤镇方案尚未上报，区领导要求暂时不能透露任何信息。

　　“他们这是为了稳定发展起见，”深圳市民政局基层政权和社区建设处有关负责人对此深表理解。他说：“我们调研以后方案一定下来马上就得实施，不然就会发生很多问题，比如土地的抢种抢建问题、干部思想的动摇问题。”

　　按照15%的撤并比例，深圳应该撤并3个镇。但是，到目前为止，深圳只撤了盐田区的沙头角镇。

　　深圳有深圳的想法。他们打算到2005年“消灭”所有的镇。这已经超出了省委9号文的要求。从去年开始，深圳就在进行农村城市化的调研，市里有意对宝安、龙岗的区划建制进行大的调整，最终是要撤销所有的镇及绝大部分的村，设立街道办、居委会。深圳今年底将在布吉、龙华镇搞试点，然后在全市推广。

　　但是省委下达的任务一定要完成。据深圳市民政局介绍，今年接到省里《关于加大乡镇撤并工作力度的通知》以后，该局组织了专门的调研组到龙岗、宝安18个镇进行调研。按照省里的撤并指标，龙岗、宝安的18个镇基本上没有符合的。如果要有的话，也就是南澳镇，该镇资源丰富，就是人口稍微少了一点。

　　“按省里指标衡量，确实文章不好做，下面的工作非常难搞。但是今年省里面的讲话都很硬，下达的任务一定要完成。”深圳市民政局一位不愿透露姓名的负责人透露，根据《内部明电》中“县级市、区政府驻地原则上应改设为街道办事处”的规定，龙岗区龙岗镇和宝安区的西乡镇成为撤镇建街对象。龙岗区已经定下来要撤掉龙岗镇成立两个街道办事处，而宝安区也正在出方案。

　　“和内地其他地方不同，深圳撤镇的一个主要阻力就是现有利益的牵动。撤镇对村民、地方的短期利益有比较大的影响。”这位人士认为，其他地方乡镇撤并主要是机构设立和人员安置问题，并不涉及很多相关的政策。而深圳撤镇设街道，是从农村建制变成城市建制，工作量比较大，难度也大得多，涉及到土地所有制、机构设置、人员安置、财政体制等诸多问题。

　　最主要的还是土地政策问题。龙岗、宝安的土地现在还是集体所有，村集体可以支配土地，可以自己建厂房、建住宅，可以出租，农民可以分红。撤镇设街道以后，除了农民保留一部分工业和住宅用地，土地征为国有，功能、用途、规划权限就收归市里了，农民担心既有利益受到损失。去年撤沙头角镇的时候，阻力比较小，是因为它已经完全是一个城区，是区政府所在地，顺理成章，大家没有异议。但是宝安、龙岗情况就有所不同，他们只是基本城市化，并未达到非常高的水平，可利用的土地相对多一些，因而阻力也就大一些。

　　记者在西乡镇采访时遇见了在镇政府工作的黄田村林小姐。林小姐告诉记者，撤镇设街，村民们最关心的莫过于股份制问题。目前村里的资产属村委会所有，实行福利式分红。“撤镇设街道、村委会变成居委会之后，资产所有权将发生改变，村里的资产到时候怎么分呢？村民现有的宅基地怎么界定？现在很多村是1个人丁分一块地，还有一些祖宅基地、没有来得及建房的宅基地，到时候怎么处理？征地之后怎么赔偿？”据她介绍，黄田村一般一年分红一到两次，村民按不同年龄段分红，一般来说，一家4口人一年可以分到几万元。本地人就业村里都有安排。

　　此外，有些村民反映，村里的福利相当不错，60岁以上的老人每个月都能从村委会拿到两三百元的“生果金”；村里面还实行教育补贴———9年义务教育只要是在本村读书的都可以免学费；高中、大学正规考出去的，村里都有奖励和补贴。以后是否还能享受到这些福利呢？

　　深圳市政府显然也考虑到了这些问题，知情人士透露，深圳撤镇设街基本上是在现有利益基础上的一种调整。同时，还将通过各方面的政策加以引导和鼓励：比如说，在土地征用方面，征用价格在原来的基础上大幅度提高；农民的教育问题，原来是村承担的，转为政府承担；从征地地价中拿出一部分帮农民购买社会保险；计划生育政策上也可以给予一定优惠，不是完全按照现行的城镇居民计划生育政策，以一个时间为限，在此前可以按照农村的计划生育政策。农村的工业建筑，一些按照原来的规定是属于违章的，现在也在做一些调整，“对于历史现实不能完全不顾，这方面也有新的政策。大概的做法，就是以尊重和承认为主，当然要补办手续，补交一点地价等等”。

　　台山：撤销八个镇减人三千多

　　台山的经验被省领导多次提及。2001年底，台山市撤销了8个镇。在撤并乡镇和机构改革中，共精简了3000多人，政府工作人员由原来的6300多人减为3290人，精简近一半，每年减少财政开支约4000万元。8个镇被撤并后，单镇委、镇政府人员就减少了一半，每年可节省非生产性开支超过2000万元。

　　对于人员安排，台山有自己的一套：退休了一批，分流了一批，保留了一批。被撤销镇的机关和事业单位工作人员全部安排到新组建镇或其他镇工作，由于职数限制不能进入新班子的副科级以上领导干部，原是党政正职的，都调回市直机关工作；其他的则保留级别担任镇机关职能办公室负责人或担任主任科员、副主任科员等非领导职务。

　　在调整过程中，台山注重保持各项政策的连续性，并公开向群众作出承诺，比如被撤销镇的土地承包政策不变，支持发展经济的优惠措施不变，各类经济组织签订的合同协议不变，已经确定的道路、水系等基础设施建设计划不变。

　　也有撤并阻力比较大的地方。按照比例，揭阳应撤并12个乡镇，目前仅撤并了4个。据介绍，惠来县青山乡11000多人，面积70多平方公里，干部编制40人，实际人员56人。乡政府所在地没有集市、商铺，没有任何企业。乡政府每年靠县财政补贴50多万元，仍无法维持正常运转，还要向财政借款20多万元，目前乡政府负债200多万元。事实证明，该乡设立30多年来面貌基本没有变，该乡不撤销只能继续加重财政压力和农民负担。河林乡情况类似。然而，市、县、乡三级领导都强调青山乡和河林乡是革命老区，撤销后群众办事不方便、影响经济发展，怎么也不同意撤销。

　　7月初，记者到揭阳采访。揭阳市民政局局长陈玩江说，揭阳已经明确了今年一定要完成15%的撤并任务，民政部门已经有了撤并另外8个乡镇的方案。

　　惠州等地的人员分流难题

　　乡镇撤并的初衷是要精简机构，减少供养人员，减轻农民负担。然而一些地方人员的安排却看不到机构消肿的可能

　　全省撤并工作的进度极不平衡。广州、珠海、江门、惠州、清远、韶关等市已经完成了撤并任务；粤西三市共有乡镇254个，按比例应该撤并40个乡镇，但到今年6月份只撤了5个，撤并比例只有2·5%。为此，省政府今年6月份专门召开了粤西三市乡镇撤并工作座谈会，副省长李容根亲自给湛江、茂名、阳江三市领导做思想工作。

　　乡镇撤并过程中的一些现象则耐人寻味。

　　连省民政厅有关人士都觉得惊讶：惠州市乡镇撤并似乎有了“瘾”，去年改市撤并了10个乡镇，今年又撤6个，目前撤并比例已经达到18·8%；而第三批还准备上报8个。

　　据惠州市民政局副局长彭华君介绍，惠州市撤并更多乡镇的原因很明显：尝到了甜头。第一批撤的主要是落后乡镇，实行以好带差；第二批是行政区划大调整，撤6镇设6街；第三批目前正在做方案，准备上报8个，则是从产业联合和强强联合的角度来进行合并。

　　惠州乡镇撤并后的人员安排大多采取了相似的方式：买断工龄、调离、编到合并镇。惠州市民政局表示，他们最头疼的也是人员分流问题。第一批撤并的乡镇多达10个，涉及的人员超过600人。这里面一个突出的问题就是编外人员严重，一般都在20%以上，每个镇至少都有八九个临时工。这部分人大多被安排到企业。

　　目前，惠州市撤并的乡镇都设了过渡期的工作站。义和镇并到萝阳镇之后，在当地设了3个工作站，每个工作站有1—2个人。半年以后，工作站撤销，这些人员将调回萝阳镇。据萝阳镇有关负责人介绍，义和镇原来有工作人员80多个，萝阳镇也有80多个，合并之后的萝阳镇却有300多名工作人员————包括镇下属的事业单位以及“七所八站”，领导班子就有20—30人。

　　云浮市对于人员的安排与惠州颇有“异曲同工”之妙。该市去年撤了两个镇，今年粤西三市会议后，云浮在一个星期之内上报了9个镇。“根据今年省里的规定，撤并乡镇可以暂时保留办事处1到2年，这样分流的人员相对就少些。”云浮市民政局局长林少芳很明白地告诉记者，再加上今年各县换届，事先已经要求各个单位、各个县区预留了空缺，各个单位一律不准进人，就是要留着位子安排一批分流干部。同时，为了方便群众办事，一部分人如工商所、税务所、派出所等采取了逐步分流的办法。

　　让惠州和云浮“办起来顺了很多”的，是《内部明电》关于设立办事处的一句话：“为使群众以一个适应过程，在群众要求比较强烈的地方，可以考虑在被撤乡镇政府驻地设立临时性的办事机构，方便群众办事，但必须在基本完成乡镇合并的善后和磨合工作一两年内予以撤销，不得在乡镇和村之间长期设置一层机构。”

　　乡镇撤并的初衷是要精简机构，减少供养人员，减轻农民负担。记者在采访时了解到，大部分农村乡镇都存在人员超编问题，但这些地方目前的措施却让人看不到机构消肿的可能。

　　关于人员安排，《内部明电》有这样的规定：做好被撤并乡镇人员的分流工作，可按照《广东省乡镇机构改革方案》有关政策，采取“三个一点”的办法，即新并入的乡镇适当增加一点、其他有编制的乡镇分流一点、县直机关分流一点的办法统筹解决；还可以给予分流人员在学习、就业或从事经营性活动中一定的照顾和优惠，确保平稳过渡。

　　“真正的消肿需要一段时间，”惠州市民政局有关负责人颇为肯定地说，“理论上讲机构很臃肿，但实际上事情干不完，因为还有一些长期办公的临时机构，比如选举办等。实际上分摊下来，每个办公室不会超过5个人。只有等合起来办公之后慢慢地消肿。”这位负责人说，一下子消化掉所有的人员是不可能的，惠州市定的基本精神是3年，实际上，估计要5年才能显现出实际的效果。而所谓的消肿，也就是“自然淘汰”，总有一些人要退休的。

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