编者的话：乡村治理是当前“三农”问题中一个重大而且紧迫的课题。2002年10月至2003年4月，国务院发展研究中心“乡村治理与乡村组织”课题组，对河北、山东、山西、安徽、湖南、四川、甘肃等七省的16个乡镇的乡村治理现状进行了系统调研。课题负责人赵树凯同志应本刊之约撰写了这篇调研文章，本文力求超越具体细致的叙事，抽象出一些有较高概括性的判断。现予独家刊发，以飨广大基层读者。

　　当前乡村冲突凸现新特点、生长点

　　社会整合机制的基本功能是化解冲突，建立社会均衡和社会团结状态。当代中国的乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而主要不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生，传统形式有所褪色；第三，体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。

　　乡村冲突受到社会各方关注是从20世纪90年代初开始，标志应该是1993年的四川仁寿事件。十多年来，政府部门始终高度关注冲突问题的调研处理。调查显示，与80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，只是最近两三年，严重冲突事件比90年代末有所减少。值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同时，基层政府和农民的紧张关系却明显广泛存在并逐步加深，紧张关系的主要特征是农民对干部不信任、不接触。

　　在可以预见的今后几年里，农村中性质较严重的冲突事件应该有所减少，但是，整体上的社会紧张难以缓解。紧张是冲突的现实基础，如果解决不了公共服务短缺问题，解决不了基层组织本身的“掠夺”性问题，农民对于干部的信任就得不到提升，在一定条件下，冲突就会发生，甚至冲突会比较激烈和频繁。

　　现在的乡村冲突有众多生长点，主要集中在五个领域：第一，收税费。这类冲突最普遍，冲突程度也最激烈。如果问乡村干部怎样改善干群关系，得到的最多回答是“别收税费了”。第二，干部腐败。如直接贪污、吃喝挥霍等。第三，发生在干部办实事过程中，比如道路、小学、电网、水利项目等建设过程中，质量有问题、费用过高等。第四，来自对农民生产经营活动的强制性干预，比如农民要种粮食，乡村干部非要农民种西瓜；农民要种蔬菜，乡村干部非要农民种烟叶等。第五，和村级选举有关的冲突。

　　从调查看，最激烈的冲突还是征地引发的。在工业化、城市化速度快的地方，特别是沿海发达地区农村和城郊农村，这类冲突数量比较多。在非农化过程中，农民的土地虽然增值，但农民利益被剥夺，而且影响将来的生计，所以抵抗比较激烈。与其他类型的冲突比较，这类冲突的表现特征之一是冲突的起点高。这类农民上访往往直接从县级以上开始，到省到北京的比较普遍，因为成规模的征地一般都与县级以上政府有直接关系。二是冲突中的农民集中连片而且高度团结，集体行动的一致性和组织程度高于一般的“反腐减负”事件，组织者中有比较多的律师和其他知识类精英。如果说，过去土地问题的核心是怎样在农民之间分配土地，那么，现在土地问题的核心是怎样保护农民的土地权益不被外部力量盘剥。

　　研究发现，在今日中国乡村冲突过程中，农民的行动能力显著提高。首先是法制意识提高，更加注重利益诉求的法律政策依据。在我们分析的531封农民上访信中，有194封信引用了法律法规、政策文件、领导讲话等内容。其次是民间领导人物的知识水平和组织能力显著提高。调查发现，有的农民长年累月从事上访的组织准备工作，花大量时间和钱财研究法律政策。

　　农民社会需要强烈，而公共服务缺位，造成乡村社会紧张

　　从农民的角度看，无论在经济发展方面，还是在社会服务方面，遇到的困难都是很多的，应该说这就是乡村公共服务的巨大需求空间。特别是在这个社会变迁分化的转型时代，整体来看，中国乡村的社会构成已经和正在发生重大变化，人口构成的同质性不断降低，阶层结构和职业群体不断分化，不同群体之间的经济利益、社会地位与社会需要的差异性日趋扩大。这样的“乡村”，这样的“农民”，衍生着丰富深刻的新需要。

　　相对贫困的农民，生存需要是他们面临的最大问题，这个水平的农村人口仍然近亿；中等水平的农民，基本需要仍然以物质福利需要为主，需要结构比较简单，需要层次偏低；已经初步富裕起来的农民，非物质福利和社区参与需要已经十分明显。从村落社区的角度看，对于社区公共服务的需要也大致向四个方向分化。第一类是有关社区生活的，比如水、电、路、环境等，第二类是有关农业生产的，第三类是有关非农产业发展的，第四类是有关个性追求和个人发展的。总体来看，农民基本需要的演化趋势，正在由家庭私人生活范围扩大到乡村公共生活领域，由基本生活需要层次向社区参与、经济自由、民主政治和个人全面发展层次逐步递进。

　　然而，乡村公共服务和社会福利落后于经济发展，已经成为当前诸多乡村矛盾的根源。总体上说，乡村公共服务的供给不是提高了，而是降低了。实地调查显示，在乡镇政府和村级组织的活动议程中，公共服务活动只是一个很小部分。乡镇对于村级组织的工作考核，通常以1000分为总分，其中仅“税费收缴”一项就占450分至500分，“社会稳定”一项占200分左右，计划生育占100分左右。在这个考核体系中，为村民办实事搞服务就变得无足轻重。有的乡村干部自我解嘲：现在乡村干部说不好当也好当。说不好当，因为没有钱，办事难；说好当，因为没有钱，可以不办事。

　　当然，农村公共服务严重短缺的现状，有历史和现实的诸多原因：国家对于农村长期奉行多取少予的制度安排，政府公共财政投入长期采取牺牲农村保城市的方针，基层政府普遍缺乏公共服务概念，忽略公共服务建设等等。改革以来特别是20世纪90年代中期以来，农村社会发展方面确有诸多失误。农村不少学龄儿童无法享受义务教育，不少农民有病无法享受起码的医疗服务，不少乡村的“五保户”已经成为真正的“无保户”。

　　当前普通村民对于乡村组织似乎不敢提出公共服务的问责，农民对于自己的强烈需求普遍缺乏表达。谈及乡村干部的服务状况，许多农民的回答是：对干部没有什么要求，只要他们少收点钱就行了。似乎这些村民给乡村干部的定位，就是收钱的，而不是服务的。尽管农民对于公共服务的需要意识尚不清晰，但是，许多人却能够清晰地表达自己的失落感和相对剥夺感，表达他们在变化多端的市场面前的迷茫，在行政暴力面前的无奈。他们能够在非常具体的历史对比和城乡对比中，表达意识形态宣传与现实生活的差距，表达对于一系列社会现象和歧视性制度安排的不满。

　　基层财政困难，组织行为变异，公共目标发生替代，加剧乡村冲突

　　公共服务的缺乏，造成基层组织和农民之间在情感上、思想上的冷漠疏离，这种状态一般还不是冲突，而是一种社会紧张。而基层组织的直接索取、变相掠夺甚至暴力剥夺导致农民的抵制，则构成冲突。（来源：半月谈）

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