公民代理诉讼遭遇红灯《江苏法制报》记者孙劲松

　　梁小刚是一位喜欢替当地老百姓打行政官司的“土律师”，他的经历足以引起人们对公民代理、对规范法律服务市场等问题的深层次思考。

　　“土律师”被“封杀”

　　梁小刚，小学文化，1955年2月19日出生，江苏省海门市化纤纺织厂职工。

　　说起老梁来，在海门这个小地方还颇有几分名气。一些老百姓说，老梁乐于助人，个性耿直，喜欢打抱不平，常帮老百姓打一些“民告官”的官司，有人称之为“讼师宋世杰”在世。还有一些人，特别是律师和司法行政部门的人说，老梁专门替人打官司，可能还私下收人钱财，又没有律师执业资格，是“黑律师”，扰乱了正常的法律服务市场。

　　其实，老梁原先并没有多少法律功底，16岁进入海门铸钢厂做了一名炼钢工，19岁调入海门市化纤纺织厂，先干保全工，后干驾驶员。1984年，他第一次“触法”———因为合伙纠纷与别人打了一场官司，他凭着一股子“认死理”的劲儿赢了官司。1997年，他受海门市海门镇人民政府的委托，在一起企业承包经营合同纠纷中第一次当了委托代理人。尽管那次官司的结果并不十分令当事人满意，但老梁那股子敢碰硬、不服输的劲在海门市渐渐传开了，找他帮忙打官司的人也渐渐多起来，还有些外地人慕名而来。老梁是个好学且执著的人，在诉讼中遇到法律问题老梁总要想尽一切办法搞明白。特别是2001年，老梁一口气打了5场行政诉讼，打官司的技巧和法律知识慢慢积累起来，名气也就更大了。随着名气的增大，老梁办事打官司却也多了几分麻烦。

　　每次代理当事人开庭参加诉讼，老梁总要到海门市司法局去办理登记证明。先前这件事对老梁来说是小事一桩，走个形式而已。可当自己名气越来越大，而且专打行政诉讼官司出名以后，登记的事对老梁来说就像是个槛，怎么都迈不过去。

　　这项所谓的登记制度起源于1996年10月7日。当时，为了进一步规范诉讼活动，保障当事人的合法权益，江苏省高级人民法院、江苏省司法厅联合发出了一个红头文件———《关于进一步规范公民接受委托参与诉讼活动有关问题的通知》。该通知第二条规定：“未取得律师执业证的公民接受委托担任诉讼代理人或辩护人的，应到本人户籍所在地县（市、区）司法行政机关进行登记。”

　　2002年下半年，他接受了当事人薛华刚、薛华岳委托的诉海门市三星镇人民政府不作为的行政案件，可他跑了司法局多少次，均被拒绝开登记证明。拒绝的理由据说是老梁可能收取了当事人的代理费，具体情况尚需调查。可老梁认为，这只不过是个幌子，他老帮老百姓打行政官司让政府难堪，才是他被“封杀”的真正原因。

　　向法院提起诉讼

　　有人劝老梁，别和司法局和政府部门过不去。可老梁不听，他说：“我不靠打官司吃饭，说不定明天就不再帮人打官司了。再说，我又没干违法的事，不怕司法局以后不给办登记。”瞧，这不，老梁一气之下把海门市司法局推上了被告席，请求法院判令司法局履行法定职责，为其办理“公民代理诉讼登记证明”。

　　虽说替别人打赢了不少行政诉讼案件，可轮到自己头上，老梁还是觉得难。

　　第一次诉讼很快有了结果———败诉。2002年10月22日，海门市法院以老梁未提供已向司法局申请这一证据为由，判决老梁败诉。

　　败诉后的老梁又多次到司法局申请登记，并一再保证如果自己收了当事人的代理费，愿接受司法局的行政处罚，可他的申请还是被拒绝了。

　　2003年1月20日，老梁再次以行政不作为为由将海门市司法局推上被告席。他认为，纵观省高级法院和省司法厅联合文件精神，作为一名未取得律师执业证书的公民，在未被剥夺政治权利和无偿代理的前提下，接受诉讼当事人的委托，只要按章办理公民代理诉讼登记证明，是可以参与诉讼活动的。再者，该文件第二条赋予司法行政机关的是公民诉讼登记备查的义务，并非是公民代理诉讼资格审查的权力。

　　对于这起诉讼，海门市司法局在今年2月12日的答辩状中这样说：“行政机关接受司法审查的是法律、行政法规或规章规定或授权的具体性行为。被答辩人要求答辩人办理‘公民接受委托担任诉讼代理人、辩护人登记证明’的依据是省高院、省司法厅的一个内部通知，该通知不是法律、行政法规或规章，也不是行政规范性文件。因此，办理登记证明不是答辩人法律意义上的司法行政法定职责。”尽管海门市司法局一直按照文件的精神为公民代理办理登记手续，可这次却不得不将省高院和司法厅的联合文件推入了一个尴尬的境地。

　　2003年2月28日，海门市法院给老梁送达了一份案件延期审理通知，称因向南通市中级人民法院请示，故本案延期审理，具体开庭时间另行通知。就这样，这起“民告官”的案件转眼已经等了近六个月时间，还是没有开庭审理的消息。

　　无奈的老梁只好继续等待着。

　　老梁们的市场有多大

　　其实，等待此案最终结果的远不止老?阂桓鋈恕?

　　今年5月30日，家住海门镇民生村20组的黄松元向海门市法院提起了一起行政诉讼案，状告市城市管理行政执法局行政违法。由于他委托老梁参加诉讼，且在老梁的案件尚未结束时，拒绝变更代理人。7月15日，海门市法院下达行政裁定，中止了黄松元案件诉讼。裁定称：“本案须待梁小刚与海门市司法局的行政诉讼案件审结后才能决定梁小刚是否能在本案中作为行政诉讼代理人参加诉讼。”

　　此前，海门市法院还因同样的理由中止了张建如与海门市欣乐房地产开发有限公司的房屋拆迁合同纠纷。此外，还有好几起行政诉讼案件准备等老梁的案件有了结果后再向法院提起诉讼。

　　这是个颇奇怪的现象，这些人为什么不愿去请正规的律师，而非要请这个只有小学学历的“土律师”呢？

　　在记者接触的老梁代理的官司中，当事人经济状况一般都不太好，老梁帮他们代理是不收代理费的。此外，老梁为人正直、敢说话、敢负责，而这类吃力不讨好的行政官司许多律师是不愿接的。这就是为什么有很多人排着队等老梁“复出”的原因。

　　一天，记者随意拨通了南京一家律师事务所电话，以一位拆迁案件的当事人身份咨询收费问题。一位接电话的律师告诉记者，目前收费的标准有三种，一种是按时间计费；一种是按标的比例收费，5万元以下是4％；还有一种是按件收费，每件不低于5000元。他说，每个律师都会正确衡量自己的价值和案情复杂程度，很低的价格找不到好律师。

　　看来，老梁的当事人要凭自己的经济实力找一个好律师恐怕只能是个幻想。服务价格与服务质量这对矛盾在法律服务市场依然存在，这就是公民代理在我国作为律师代理的一种补充而长期存在的原因。

　　公民代理需要规范

　　说起公民代理的有偿法律服务问题，南京振泽律师事务所的张律师显得十分的无奈。在现实生活中，他对这种现象已经习以为常了，却很少听说有关执法部门去查处的消息。他说，现在社会上对律师存在的一些偏见，很大程度上是由于一些根本没有执业资格的“黑律师”，打着律师的旗号收人钱财而不替人办事，许多老百姓都误以为是律师所为。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场的严格准入制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此，在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，这加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。法律服务特别是诉讼代理，与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，它需要高度的专业性和技巧性。法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现。目前，全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷，并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。国家应当通过立法明确对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。

　　关于费用问题，张律师认为，《江苏省法律援助条例》2001年10月1日起就开始施行。国务院颁布的《法律援助条例》也将于今年9月1日起施行，经济困难的公民获得必要的法律服务已经有了法规的保障，随着制度的不断完善，这种保障将更加健全。

　　据记者了解，省高级法院与省司法厅联合通知的执行情况并不好。南京某基层法院的一位法官接受记者采访时说，联合文件其实有些多余，他们在开庭时还要对代理人的身份进行一些核实和形式审查，而一般并不要求公民代理的代理人提供司法局的登记证明，除非对方当事人提出异议。他说，这是民事诉讼法赋予人民法院的职责。但具体到究竟什么情况下人民法院可以或应当许可公民代理，自己心里也没什么谱。通常是看看代理人是否具备完全民事行为能力，是否明显打着律师旗号骗钱等。他希望最高法院或国家立法机关，通过司法解释或立法对民事诉讼法的这一条文作进一步细化，增强可操作性。

　　“联合文件”被废止

　　记者发稿前从江苏省高级法院获悉，8月18日，省法院和省司法厅联合下发了苏司通（2003）98号《关于废止〈江苏省高级人民法院、江苏省司法厅关于进一步规范公民接受委托参与诉讼活动有关问题的通知〉的通知》。

　　通知指出，根据国务院有关行政审批制度的改革精神要求，为严格依法行政，决定废止苏司办（1996）101号文。今后，该省普通公民接受委托担任诉讼代理人或者辩护人的，依照行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等有关法律进行，不再到当地司法行政机关进行登记。至此，这项实施了8年的登记制度寿终正寝了。

　　江苏省高级法院有关人士指出，文件的废止并不是对公民非法提供有偿法律服务（黑律师）的放任，他们正在着手制定更为具体的可操作性强的公民代理审查标准和审查程序。此外，律师法第四十六条第二款也规定，没有取得律师执业证书，为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务的，由所在地的县级以上地方人民政府司法行政部门责令停止非法执业，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。司法行政机关也应该加强对借公民代理提供有偿法律服务的处罚和打击力度，规范法律服务市场。

　　其实到这，老梁的官司已经不用再打了。然而，如何规范法律服务市场以及如何规范政府规范性文件的问题等仍是未了的话题，不能不值得人们思考。

　　相关规定

　　民事诉讼法

　　第五十八条当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。

　　律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。

　　行政诉讼法

　　第二十九条当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。

　　律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。

　　刑事诉讼法

　　第三十二条犯罪嫌疑人、被告人除自己行使辩护权以外，还可以委托一至二人作为辩护人。下列的人可以被委托为辩护人：

　　（一）律师；

　　（二）人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人；

　　（三）犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友。

　　正在被执行刑罚或者依法被剥夺、限制人身自由的人，不得担任辩护人。

　　第四十条公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属，附带民事诉讼的当事人及其法定代理人，自案件移送审查起诉之日起，有权委托诉讼代理人。自诉案件的自诉人及其法定代理人，附带民事诉讼的当事人及其法定代理人，有权随时委托诉讼代理人。

　　第四十一条委托诉讼代理人，参照本法第三十二条的规定执行。

　　江苏省高级人民法院、江苏省司法厅《关于进一步规范公民接受委托参与诉讼活动有关问题的通知》

　　第二条未取得律师执业证的公民接受委托担任诉讼代理人或辩护人，应到本人户籍所在地县（市、区）司法行政机关进行登记。但本通知第三条所列的人员除外。

　　登记工作由县（市、区）司法行政机关的律师管理科（股）或办公室具体承办。登记不得收费。

　　第四条人民法院的审判人员应认真查验公民受托担任代理人、辩护人的有关证件和证明材料，确认其身份。发现应该经司法行政机关登记而未办理登记手续的人员，应告知其到司法行政机关办理登记手续。对不按规定办理登记手续的，应拒绝其参加诉讼活动。

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