五级政府四级监督———我国“红头文件”备案审查新体系呼之欲出

　　本报记者李立

　　“力争在今年底，全国各省、自治区、直辖市人民政府都能出台规范性文件备案方面的规章。”近日，国务院法制办在规范性文件备案制度建设座谈会上提出的这一明确要求，被普遍认为是我国加强对抽象行政行为监督的实质之举。

　　记者从8月初刚结束的这次座谈会上了解到，对“红头文件”的备案审查监督，过去一直是处于放任状态。虽然不少地方数年前已自主开展这项工作，但从整体看情况很不平衡，流于形式的不在少数，以致利用“红头文件”争权的现象屡禁不止。

　　“红头文件”频频出现的违法问题、相互打架问题、数量过多且缺乏透明度问题，长期以来蚕食着行政机关应有的公信力，破坏法制的统一实施。老百姓对之无所适从，民怨甚大。

　　如何改变这一状况，以维护法制统一、政令畅通？在去年9月安徽合肥召开的全国备案工作座谈会上，国务院法制办副主任宋大涵明确谈了三点：

　　一，除具体行政行为和行政机关内部行为外，规章和其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的规范性文件，都要纳入备案监督范围；

　　二，切实建立“五级政府、四级监督”的备案工作体系，即从国务院到县级以上地方人民政府，有权对所属部门和下级行政机关的规范性文件实施备案监督；

　　三，备案工作的重心应转移到审查上来，真正树立政府法制监督的权威。

　　如果说一年前的合肥会议是一次总部署，是国务院法制办要求加强“红头文件”监管的总动员的话，那么，一年后在郑州召开的这次座谈会，探索在省级政府层面建立规范性文件备案审查监督机制，就可以称得上是落实部署的第一步。如果顺利，明年将启动省对市、市对县的制度建设。

　　郑州座谈会上，来自全国各省、自治区、直辖市政府法制办的同志普遍认为，在各地制定规范性文件备案审查的规章和国务院全面推进依法行政实施方案中，应当明确县级以上各级人民政府法制工作机构拥有对规范性文件的审查监督的职能，及时纠正与法律、法规和规章相抵触的规范性文件。

　　大家的建议，不乏许多颇具新意的内容：

　　———规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制措施；

　　———行政机关在批准规范性文件立项前应当进行充分研究论证，公民、法人和其他组织可以向行政机关提出制定规范性文件的建议；

　　———行政机关起草规范性文件应当充分听取有关部门、专家和社会各界的意见，重要的规范性文件和涉及公民重要权利义务的规定，应当公开向社会征求意见，并可以举行由利害关系人参加的听证会；

　　———规范性文件应当经法制机构统一审查并经制定机关领导集体审议，及时向社会公开公布；

　　———未经备案登记的，不属于规范性文件，不得作为行政行为的依据；

　　———公民有权向有监督权的人民政府提出审查“红头文件”的建议，政府法制机构应当在60天至90天内审查完毕，并书面告知提请人等等。

　　强烈的依法监督意识、公开透明意识、执政为民意识，洋溢座谈会始终。充分酝酿产生的建议，将通过与会者去播种发芽。

　　有学者认为，国务院法制办此次给予各省级政府建章立制的时间表，其紧迫性，充分彰显新一届政府将执法监督工作摆上了重要位置。

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