政治文明建设的又一“起跑线”———写在行政许可法颁布之际

　　本报记者吴坤

　　北京一家很火的建材城，准备在西北地区某省会城市再建一家分店。建材城决定，拿出60万元，用一年时间办完有关审批手续。可三年过去了，五百多万花了，一百多个章盖了，事还是没办成……原因是手续还不全。

　　广东某市一市民想开一家药店，资格完全具备，可有关部门就是不批。他对主管部门的答复十分困惑：“你选的经营场所五百米之内已有一家药店，怕你赔钱。”

　　上述企业和个人到政府机关办事所遭遇的“盖不完的章、走不完的程序”，时下在我国并不鲜见。从明年7月1日起，这种现象有望避免。27日上午，十届全国人大常委会第4次会议以151票赞成、0票反对、1票弃权的表决结果，通过了人们翘首企盼的行政许可法。这一被专家称为“对行政机关行政许可行为严格约束，对普通群众给予方便，在中国政治文明建设中具有又一起跑线作用”的重要法律，将于明年7月1日起实施。

　　“在一定意义上，行政许可已经成为一个腐败源”

　　行政许可就是人们通常所说的行政审批，是行政机关根据公民、法人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种重要手段。

　　全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授应松年对行政许可有一通俗易懂的解释：“许可是禁止的解除。对一般人都限制，但对符合条件者解除限制。如一般人禁止驾驶机动车，但取得驾驶执照者却允许开车。”

　　目前，我国行政许可存在的主要问题是过多、过滥。国务院对此认识十分清楚，去年取消了789项行政审批项目，今年上半年又取消了406项，另有82项移交行业组织或社会中介机构管理。但现有的行政审批项目仍有四千多项。

　　国务院法制办公室负责人分析认为，产生行政许可过多过滥的原因是：行政许可设定权不明确，甚至乡政府都在设；设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就是行政审批；环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，群众办事很难；重许可、轻监管或只许可、不监管，市场进入难，而一旦进入又缺乏监管；行政机关实施行政许可往往只有权力没有责任；有些行政机关将行政许可作为权力“寻租”的一种手段，由此滋生了大量的腐败现象。

　　去年8月23日，在九届全国人大常委会第29次会议上，时任国务院法制办主任的杨景宇在作行政许可法草案说明时，一针见血地指出：“在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。”

　　在这次常委会会议上，委员们拿到了由国务院有关部门历时两年半起草的行政许可法草案。分组审议时，常委会组成人员认为，制定一部统一的行政许可法，全面规范行政许可的设定和实施，对于巩固行政审批制度改革成果，履行我国加入世界贸易组织有关承诺，从源头上预防和治理腐败，均具有重要意义。

　　“设定权上收，可从源头上解决行政许可的过多过滥”

　　在两届常委会先后4次的审议中，行政许可的设定权，也就是谁有权决定哪些事项需要行政许可，是委员们关注的焦点问题之一。

　　今天获得通过的行政许可法，对行政许可的设定权从严作了规定：只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可。其他部门，包括国务院各部门都无权设定行政许可。

　　全国人大常委会委员、中国社会科学院法学所研究员信春鹰认为，“这一规定是本法最突出的亮点之一。行政许可设定权上收，可以从源头上解决行政许可的过多过滥。这说明，国务院下定决心要改变和限定部门自我授权、扩大本部门权力的现象。”

　　曾在湖南省担任5年省委书记的王茂林委员，对行政许可法中有关国务院各部门和省级政府设定行政许可权的不同规定，连声称赞。他说，和国务院各部门不同的是，省级政府在履行职责时，可能会遇到紧急情况，如抗灾抢险。如不授予省级政府行政许可设定权，会影响其工作的开展。本法在规定省级政府可以通过规章设定临时性行政许可时，又对其作了必要的限制，这样规定十分稳妥、可行。

　　“严密、细致的程序规定，大大方便了群众到政府机关办事”

　　良好的法律制度必须有与之相配套的程序规定，才能确保其得到准确、全面的实施。在行政许可法制定过程中，立法机关总结我国的成功经验，借鉴国外的通行做法，对行政许可的程序作了严密的规定。

　　“严密、细致的程序规定，大大方便了群众到政府机关办事。同时，体现了立法为民、依法行政的立法精神。”全国人大常委会委员邢军对此给予高度评价。

　　这一8章83条的法律，共有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一强，涉及申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施过程的方方面面。

　　在有关程序的每一个条款中，无不体现着便民、效能的原则：省级政府经国务院批准，可将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外；依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”；行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示，以防止“暗箱操作”；行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并最迟在30日内作出决定。

　　行政许可法在程序方面的规定不仅严格，而且细致，极具可操作性。如规定行政机关的受理决定要加盖公章并注明日期，以便有据可查；申请材料不齐全的应当一次性告知，以免当事人多跑冤枉路；不予受理的行政许可要书面答复等等。

　　过去有人调侃说，行政机关的管理就是收费。应松年教授也指出：“许可与收费相联系，正是出现乱设许可的关键原因。”为从源头制止这种情况，本法专章对行政许可的收费作出规定：除法律、法规另有规定的，行政许可及对许可事项的监督检查，不得收费。行政机关提供的行政许可申请书格式文本，也不得收费。行政许可所需经费由本级财政予以保障。

　　目前我国行政机关管理社会、经济事务的方式中，与群众利益直接相关的有三种：许可、处罚、收费。这三方面的立法，对规范行政机关管理行为特别是执法行为，保护公民和法人合法权益均具有重要意义。其中，行政处罚法已于1996年3月17日经八届全国人大第4次会议审议通过；此次全国人大常委会又审议通过了行政许可法；行政收费法的起草工作也在加紧进行。因此，此次行政许可法出台，对推进我国行政管理体制改革和政治文明建设具有承上启下的重要作用。

　　有专家指出，我国政治文明建设将由此站在又一新的起跑线上。

　　（本报北京8月27日讯）

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