从“全能政府”走向“有限政府”

http://www.sina.com.cn 2003年08月30日08:37 工人日报天讯在线

　　——解读《行政许可法》

　　北京大学法学院教授姜明安

　　行政许可，简单来说就是指政府的行政审批。过去，公民、企业办事为了获得一个审批，要跑几个、十几个，甚至几十个政府部门，盖十几个、几十个甚至上百个不同部门的章

，花几个月、一年，甚至更长时间。这一情况，随着《行政许可法》的实施，有望得到很大的改观。

　　2003年8月27日，我国第一部《行政许可法》在十届全国人大常委会第四次会议上以高票表决通过，该法将于2004年7月1日起施行。

　　从上世纪八十年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律的制定和实施，是最初启动这一进程的决定性步骤，这次全国人大常委会制定和通过《行政许可法》，则是将这一进程推向深入的关键性步骤。

　　《行政许可法》的制定对于建设法治政府的意义主要表现在下述五个方面：

　　一、《行政许可法》限制了政府规制的范围，建设“有限政府”

　　法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。

　　《行政许可法》第一任务就是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全、公共安全、人身健康与生命、财产安全、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入、直接关系公共利益并且需要由国家统一确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的职业、行业资格、资质的认可、直接关系公共安全、人身健康、生命、财产安全的设备、设施、产品、物品……即便上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可。

　　《行政许可法》限制行政许可事项的范围体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。该法通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而实现政府职能的转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。

　　二、《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，建设法制统一的政府

　　法治政府当然必须是法制统一的政府。一个国家，如果在法制方面，政府不同部门、不同地方各搞一套，各行其是，部门保护主义和地方保护主义盛行，以致在市场运作方面相互设立壁垒，导致部门分割与地方封锁，就根本谈不上法治。但是过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制，一些中央政府部门和一些地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，通过许可乱收费，通过许可为本部门争权，为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁。如一些部门对其他部门已设立许可的同一事项重复设置许可，甚至在本部门内设置多重许可，给当事人增加无尽的麻烦与烦恼；一些地方通过设置许可限制其他地区的企业或个人到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的产品进入本地市场，设置贸易壁垒，分割国内统一市场。

　　为克服这种部门保护主义和地方保护主义的弊害，保障国家法制的统一和市场的统一，《行政许可法》取消了所有政府部门的许可设定权，对于地方的许可设定权严格限制：一是设定权只限于省、自治区、直辖市一级的地方性法规，省、自治区、直辖市政府规章只能因行政管理急需设定临时性行政许可；二是设定内容不得超过《立法法》规定的地方性法规立法权限范围所能包括的事项，而且其不得设定企业或其他组织设立的登记及前置许可，不?蒙瓒ü瘛⒎ㄈ嘶蚱渌橹淖矢瘛⒆手市砜桑坏糜邢拗破渌厍钠笠祷蚋鋈说奖镜厍股疃蛘呦拗破渌厍牟方氡镜厥谐∧谌莸男砜桑蝗巧瓒ㄊ孪畋匦胧欠伞⑿姓ü嫔形垂娑ǖ氖孪睿伞⑿姓ü嬉延泄娑ǖ氖孪睿蘼燮涫欠裆瓒诵姓砜桑胤讲坏蒙瓒ɑ蛟錾栊姓砜桑伞⑿姓ü嫔形垂娑ǖ氖孪睿胤娇缮瓒ㄐ姓砜桑伞⑿姓ü嬷蠖韵嘤κ孪钣旨右怨娑ǖ模胤缴瓒ǖ男姓砜杉从τ枰匀∠?

　　三、《行政许可法》确立了许可实施的公开、透明原则，建设廉洁政府

　　法治与廉政紧密联系。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力，至少要求确立一套消除腐败和滥用权力的机制，尽可能减少腐败和滥用权力。过去，我国在行政许可领域，正是由于缺乏这样一套机制，导致了许多腐败和滥用权力案件的发生，特别是在有限自然资源的开发利用许可（如土地使用权许可）和垄断性企业的市场准入许可方面，由于缺乏有效的程序制约机制，发生腐败和滥用权力的情形更多、更严重。

　　针对这种情况，《行政许可法》确立了许可实施的公开、透明原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，许可申请人有权要求行政机关提供与之相关的文件、资料；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。

　　四、《行政许可法》确立了许可实施的公正、公平程序，建设公正、诚信政府

　　普遍性、非歧视性、稳定性和可预期性是法的基本特征，从而法治政府必然要求公正、公平、诚信和信赖保护。在行政许可领域，保障公正、公平、诚信和信赖保护的最重要的机制是程序。过去，许多行政相对人对政府行政许可行为不满，主要原因就是许可程序不公，程序不公导致不平等对待，导致政府失信。

　　因此，这次《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度，其中最主要的有：（一）该法在总则中将公平、公正确定为行政许可的基本原则，规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁，凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会；（二）对于有数量限制的行政许可，如有两个或两个以上的申请人均符合法定条件和标准，法律要求行政机关根据受理申请的先后顺序予以许可，或者通过招标、拍卖、统一考试等公平竞争的方式确定被许可人；（三）行政机关审查行政许可申请，发现许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见；（四）行政相对人依法取得行政许可后，行政机关不得擅自撤销、变更或注销其许可；当行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益需要，行政机关虽可依法变更或者终止已经生效的行政许可，但对由此给行政相对人造成的财产损失应依法给予补偿。

　　五、《行政许可法》规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，建设便民、高效政府

　　法是保障人民权益的工具，是为增进人民安宁、幸福和促进社会、经济发展服务的，因此，法治政府应是便民政府、高效政府。

　　《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度，其中最重要者有：（一）省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；（二）行政机关实施行政许可，可以采取相应便民措施，如行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理；企业设立的登记需先办理有关行政许可事项的，行政机关可根据许可事项的性质，经有权机关批准后，先进行企业登记后办理有关许可；（三）申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误或其它错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理申请；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；（四）如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出是否准予许可的决定；如不能当场作出决定，除法律、法规另有规定的以外，行政机关应当自受理许可申请之?掌鸲漳谧鞒鍪欠褡加栊砜傻木龆ǎ漳诓荒茏鞒鲂砜删龆ǖ模拘姓馗涸鹑伺迹炼嗫裳映な眨⒔映て谙薜睦碛筛嬷昵肴恕?

　　《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑。很显然，它的意义将不只是推进我国行政许可行为的法制化、规范化，其更重要，更深层次的意义是将全面推进我国建设法治政府的整个进程。（本文作者参与了《行政许可法》试拟稿的草拟和该法草案数稿的讨论、论证）