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　　呼唤阳光下的“职务消费”

　　读者 云 鸣

　　近些年，群众对职务消费过度、过滥现象意见很大。仅用车一项，有人推算，从中央到省市县各类有资格配车干部的“官车”费用，一年就是4000多个亿，这个数字接近国家全年财政收入的一半。民间有句顺口溜，“招待费是个筐，什么都往里装”，说的是招待费这一名下的各种违规支出，可谓“吃喝嫖赌全报销”。

　　职务消费的膨胀，一方面导致政府管理费用、企业经营成本失控，另一方面必将扩大已经出现的社会分配不公，引起群众强烈不满。国家有关部门这几年也作过不少努力，如频频发文制止公款吃喝、公车私用、公费旅游等“公”字号的事情，但职务消费膨胀现象还是屡禁不止。其根本原因还在于管理体制上有漏洞。

　　长期以来，我国公务员的职务消费一直由财政包揽，消费不计成本。职务消费与领导干部行使权力紧密地联系在一起，不仅易成为滋生腐败的温床，也为反腐败形成了很大的监督阻力。

　　近来，很多人主张实行“职务消费货币化”，即按职务的需要，把在公务或商务活动中发生的费用，以货币包干的形式计入个人工资，无论盈余还是不足，全由支配者自己调整。这一点被认为可强化公务或商务活动中的成本和效率意识，强化领导干部在职务消费上的自律意识。

　　随着政治、经济体制改革的推进和深入，给我国天文数字般的职务消费进行“消肿”，使职务消费行为真正在阳光下操作，已愈来愈显出它的必要性和迫切性。

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　　探索多样化的制度安排

　　人民大学公共管理学院教授、博士生导师 毛寿龙

　　职务消费，是指公职人员在履行职务时所发生的费用。只要发生的费用与履行职务没有关系，就不属于职务消费。这一道理简单明了，似乎很容易将两者区分开来。但实际上，职务消费与非职务消费很难界定，也不容易区分。拿打电话来说，办公室电话由公款支付，但并不能排除在办公室打电话办私事；在家里装的私人电话由个人自费，但在家里打电话，也可能是在处理公事，而且越是担任领导职位、越是日理万机的人，更可能用家庭电话处理公事。据此，如果规定：办公事只能用办公电话，办私事只能用私人电话，在逻辑上虽然是可能的，但执行起来成本太大，并且往往会误事。

　　职务消费的私密性及用途界定的模糊性，使得职务消费到底是否合理，很难由外人判断。如果需要判断，必须要挖掘很多只有消费者才知道的私人信息，而要挖掘这些私人信息，不仅成本很高，其真实性很大程度上也取决于消费者本人。在这种情况下，职务消费往往取决于消费者个人的道德修养水平。然而，道德的人和不道德的人混在一起，道德的人需要做很大的努力，甚至支付很大的个人成本，却很难被人了解和理解；不道德的人以职务消费的名义大量花费公款，也很少受到惩罚。最终，不道德的职务消费模式会排斥道德的职务消费模式，导致职务消费失控。

　　要控制职务消费，最重要的是了解职务消费本身的特点，在此基础上进行制度设计。首先要做到让职务消费的信息尽可能公开，让职务消费受到各个方面的监督。其次，即使信息是充分的，对称的，实际上也很难分清职务消费和非职务消费。这时，过分纠缠于两者之间的区分，不仅劳民伤财，而且还会影响工作。这时候只有根据实际情况处理，像控制用办公电话办私事这样的事情，最好只是稍稍管一下，而不是严格管理，因为用办公电话办私事的量是一定的，不会有很大问题。稍稍提醒一下，比严格管理的效果好，而且成本低。消费量有一定的定数，伸缩性不是很大的小额职务消费，可以考虑实行承包制；伸缩性比较大的费用，比如手机的费用，则可以考虑实行比例制；数量确定的差旅费则实行审批制。多样化的制度安排，可以在实践中进行探索。

　　当然，职务消费问题不是孤立的，还涉及到方方面面的制度安排。其中最核心的问题在于公务员的工资和薪酬制度不够健全，也在于公共财政制度本身还没有发展成熟。进一步改革公务员工资福利制度，使其更富有激励作用，进一步改革和完善公共财政制度，使其真正“取之于民、用之于民”，发挥公共财政的作用，是解决职务消费问题的根本办法。

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　　剖析腐败的制度根源

　　国家行政学院经济学部博士后 焦建国

　　职务消费有三个层次的内容：公职人员在履行公务时必须的消费；履行公务需要，但过度消费；利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需要的消费。假公济私的消费是腐败，过度的职务消费尤其是故意的奢侈浪费也属腐败之列。职务消费中的腐败是腐败最集中、最典型的表现。

　　职务消费问题的核心是财政制度，在这个意义上说，所有的腐败都是财政的腐败。所谓财政，就是“以财行政，以政制财”。一方面，“无财难以行政”，所以职务消费是必须的，是行政运行的成本，是纳税人享受政府提供的公共服务的代价的一部分；另一方面，“无政难以制财”，财政活动是公务人员用别人（纳税人）的钱为别人办事，成本和效用都是外在的，如果没有一套严格的政治程序予以控制，必然会产生浪费和腐败。

　　财政不仅是花别人的钱为别人办事，而且其所凭借的依据是公共权力。公共权力作为获取利益的手段，与通过市场上的等价交换获取利润相比，是强制性、无偿性地获取，是更“便捷”的途径。而且，扩张与滥用是权力的本性，小权力小腐败，大权力大腐败，绝对权力绝对腐败。腐败就是以公共权力直接或间接地谋求私利。职务消费中腐败盛行，根本上在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。

　　那么，政府官员花钱的规矩是什么呢？就是政府预算或财政预算。政府预算不仅仅是一个“政府（或财政）的年度收支计划”，计划是它的表面形式特征，政府预算的本质是法律。预算是年度立法，必须经过立法机构或代议机构批准才能成立。而政府预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。

　　有这么两个故事：我国某城市与美国的一个城市结为“兄弟城”，我们的市长邀请美方市长访问，美方市长回答说今年的预算没有这个安排，需要下一个财政年度提出预算申请并获得议会批准后才能成行。我们的市长马上说，不用那么麻烦，你的所有费用我来负责！另一个是，1998年美国总统克林顿三次出访耗资巨大，美国审计总局“捅”出了这一消息，国会立即要求审计总局将审计结果公之于众，就此对克林顿进行了强烈的抨击。

　　从上面的分析可以判断，“职务消费货币化”的作用不可高估，因为货币化并不能制约公共权力滥用，没有切断花公共资金为自己办事的渠道，只是扬汤止沸，不是釜底抽薪。控制职务消费腐败的最根本措施是预算制度的有力控制，要解决的核心问题是对支配财力的那部分公共权力的约束，最终要靠政治体制改革。这也是社会主义政治文明建设的核心内容之一。

　　而且要认识到，在我们的历史、文化、制度传统中，存在着建立现代预算制度的内生性障碍。如，权力与财富源远流长的紧密联系，“三年清知府，十万雪花银”；权力架构的纵向等级制形成了官越大，“自由消费”的空间越大，违规成本也越低的游戏规则，“刑不上士大夫”；“人情”作为潜规则作用强大，不仅“一人得道，鸡犬升天”，而且“迎来送往”，职务消费已渗透到官员日常生活及整个社会关系的维系之中。这些障碍的清除需要我们付出艰苦的努力。（来源：中宣部《时事报告》）