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　　陆学艺 陈晓华 吴永亮

　　农民减负增收难，乡镇政府冗员裁减难，乡村债务沉重缓解难，是三农中的突出问题。这些症结集中体现在乡镇机构的职能定位与改革上。今天我们邀请大家来，就乡镇机构存在的问题，应该怎么看待、如何改革等话题，请大家畅所欲言。

　　机构不改不行

　　陈晓华（农业部政策法规司司长）：乡镇机构改革并不是新话题，多少年来，我国的乡镇改革就没有停顿过。建国初期，各地成立了乡公所，它是县级政府的派出机构，不是一级政府，只履行县级政府的部分职能，也没有财政权。到1958年成立人民公社，乡镇成为政治、经济合一的组织，乡镇也逐渐成为一级政府的存在形式。改革开放以后，我国农村推行家庭联产承包责任制，取消了人民公社，农民家庭成为农村经济活动的主体。人民公社政企合一的职能逐渐淡化，基本上名存实亡。

　　从乡镇政府的演进来看，它的职能和机构是处在不断变化中的。可以说每一次农村大的变革，都会对乡镇机构的设置和人员的编制及职能做出改革和调整。近几年的乡镇机构改革之所以这么受人注目，上上下下都关心，是因为这次的乡镇机构改革在社会背景、面临形势和改革任务上，与以往有了很大的不同。

　　吴永亮（经济日报记者）：近来对乡镇一级行政设置的议论很多，有的认为，目前我们的行政级层是历史上最多的，而且认为乡镇是许多问题产生的主要根源，从而应该撤消乡镇；另有人说，乡镇目前作为最低一级的政府，职能不可替代；也有人认为，如果乡镇成为实际意义上自治组织也不是坏事，等等。

　　中国古代一直有皇权不下县的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理。但现在农村的社会现实是，乡村人口越来越多，经济不断繁荣，需要提供更多的公共服务，除了治安、基础设施建设、卫生等基本职能外，还有扶贫、计划生育、收提留、地方经济发展等工作。所以，乡镇政府机构不是要不要的问题，而是如何在改革中进一步适应的问题。

　　主持人：我国目前共有多少乡镇？规模有多大？

　　吴永亮：据《中国统计年鉴2000》的数据，到1999年，全国有乡镇44741个，平均每个乡镇辖16个村，1.9万人，5300余户。以湖北省监利县为例，1999年全县有140万人，21个乡镇，平均每个乡（镇）约辖7万人，33个村，有的乡竟辖72个村，近12万人，如果没有乡镇这一级政府机构，如何治理？

　　主持人：乡镇机构必须改革的理由是什么？

　　陈晓华：我认为至少有三点理由：一是由乡镇政府机构的性质和职能决定的。乡镇党委、政府的性质和职能本质上是服务于农村经济社会的发展。农村要发展，农民要致富，是农民的最强烈愿望，如果我们的乡镇政府做不好，或做得比较弱，老百姓就会对乡镇政府机构的存在提出疑问。从国内外经济发展的方向来看，政府的职能要从管理型政府向服务型政府转变是大势所趋。当前的乡镇政府对农村经济发展，管理的角色比较多，服务的功能比较弱。从这方面说，乡镇机构必须进行改革是职能转变的要求。二是建设政治文明的必然要求。现在农民由于文化素质的提高，活动半径的扩大，以及信息渠道的多样化，使他们参与管理、维护自己权益的意识得到提高，他们需要知情权、监督权和参与权。而我们乡镇机构的管理方式和一些干部没有学会和农民打交道，工作方式粗暴简单，不会做新时期农民的工作，与农民的需要和要求不太适应。三是乡镇机构自身面临的困难也要求改革。现在，乡镇在运转过程中，出现了很多困难和矛盾，要求我们必须进行乡镇机构改革。如乡镇债务问题、机构臃肿问题，等等。

　　病根在哪？

　　主持人：目前我国乡镇一级政府机构的债务有多严重？

　　陈晓华：按1998年统计，我国乡镇平均有不良债务400万元，保守估计，全国共有3000多亿元。尽管这两年采取了很多措施，债务增幅在回落，但总的增量还没有遏制住。债务问题是影响我国基层政权正常运转的突出问题。特别是税费改革以后，堵住了向老百姓乱收费的口子，这一问题更加显露出来。

　　负债问题迫使下决心改革。在债务问题上，摸清情况，分清责任，并为乡镇政府界定清晰的事权、财权，以后哪些事该由乡镇来管，哪些事不该乡镇管，都要搞清楚，使乡镇机构轻装上阵。

　　乡镇机构配置不合理，人员过多也是改革的重要导因。从我国多数地区的农村经济发展状况来看，农村养活不起乡镇过多的吃财政饭的人。据统计，我国农村乡镇一级现在吃财政饭的人有1000万。食之者众，生之者寡。吃皇粮的人比例太高，显然与我国农村经济情况不相适应，改革在情理之中。

　　主持人：造成乡镇各种困难与问题的深层次原因是什么？

　　陈晓华：乡镇机构改革面临诸多困难和难题，既有体制的原因，也有乡镇机构自身操作不当的原因。乡镇机构改革要取得成功，不能就农村论农村，就乡镇论乡镇，要有宽广的视野，要统筹考虑城乡经济的发展，要综合搞好各种配套改革，要把乡镇机构改革放在大盘子中统筹考虑。

　　陆学艺（中国社会科学院社会学研究员）：我赞同农村的问题不能光靠农村来解决的观点。1994年我国实行了财政体制改革，一是提高了国家财政收入在GDP中的比例，二是提高了中央财政在国家财政总盘子中的比例。现在看来，没有这两个比例的提高，我国很难抗过亚洲金融风暴的冲击，许多大工程也不可能开工，比如，青藏铁路、南水北调、三峡大坝等。但也应看到，在财政体制改革过程中，并没有把事权统筹兼顾得很周到。比如，需要大投入的公共服务事业如农村义务教育、农村社会保障、农村医疗卫生保障体系建设等，由地市、县、乡级政府来办，而这些难办的事，又恰恰是我国经济相对落后的农村地区，尤其是中西部地区没有能力和条件承担的。因此，乡镇机构改革要成功，就要理顺上下级政府之间财权和事权的关系，把乡镇不该管或管不了的事收归省级政府，为乡镇政府和基层干部卸掉包袱。同时，搞好财政体制的配套改革，重新探讨财政收入分配比例，为乡镇增收。乡镇有了钱，事情才好办。

　　陈晓华：现在我国多数农村地区县乡两级政府由于财政困难造成运转不畅，农村义务教育负担重是个重要因素。据调查，现在县乡财政供养的人员中，农村教师平均占了一半。现将教师工资划分到县财政，但据了解，一些县财政背起来很吃力，甚至根本背不动，这点在中西部地区尤其明显。农村义务教育的责任仅是县乡财政来承担，应各级财政共同承担，这也是大部分国家的共同做法。如果这样，农村的问题就能解决一半，就能把乡镇政府和基层干部解脱出来，何况我国多年的发展，已基本具备了操作的条件。要搞好包括乡镇机构改革在内的农村各项改革，农村义务教育体制改革是个突破口，应当优先考虑，操作起来也相对比较容易一些。

　　路在何方？

　　主持人：乡镇机构走出经济困境的出路在哪里？

　　吴永亮：全国不少乡镇不具备建立地方财政的经济基础。提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，是乡镇财政的基本职责。其中包括公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；医疗、文化以及其它一些社区福利项目，基本的政府行政管理。而事实上，大部分乡镇财政是吃饭财政（仅能供养乡镇机关工作人员），有的甚至连吃饭也成问题，根本承担不了本乡镇范围内的公共品和服务。究其原因，是县市与乡镇的财政分成办法束缚了乡镇积极性。乡镇财政的留成办法是由县市一级决定的，一般采取一定三年，包死基数，超收分成，缺额不补。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入，对超过基数的财政收入进行分成，乡镇因此希望基数越小，留成越多，就越好。在决定基数和留成比重时，县市名义上会与乡镇协商一个比例，但实际上乡镇并无独立的谈判权，而仅仅是向县市说明本乡镇的困难，以获得同情与照顾。

　　在这种体制下，税费混淆为乡镇干部乱收费、乱罚款打开了方便之门。由于乡镇财政的特殊性，形成了乡镇财政三种资金即预算内资金、预算外资金和乡镇自筹资金的分块管理。由于这三块资金和乡镇财政的财力关联程度不同，导致了乡镇政府和财政所对三块资金管理的重视程度不同。绝大部分乡镇比较重视乡镇自筹资金的管理，而忽视了对预算内资金和预算外资金的管理。而乡镇自筹资金的来源就是各种收费。因此，一方面为了避免县市提高下年度的上缴基数，乡镇财政宁愿将本应向企业收取的税转换为费；另一方面为了弥补收支缺口，于是税不够，费来补，巧立名目向农民乱收费、乱罚款。

　　主持人：有什么具体建议吗？

　　吴永亮：既让马儿跑，又让马儿不吃草是不行的。如果不解决乡镇一级财权与产权的统一，乱收费、乱罚款肯定是屡禁不止。因此，乡镇职能转换的一个重要条件就是改变乡镇财政制度。要改革财政分成办法，取消一切不合理的行政收费，使镇级财政收支法制化、规范化。具体来说，一是改革财政分成办法，按照分税制原则，实行税收留成制。其中，国税留成比例，一般镇为12.5%，省级扶贫困镇为50%，国家级扶贫镇可达100%；地税留成比例，一般镇为50%，省级贫困镇为75%，国家级贫困镇可达100%。镇财政留成中用于政府人员的开支的比例，一般镇为30%，省级扶贫困镇为50%，国家级扶贫镇可达75%；其余则用于本乡镇范围内的公共品和服务。二是健全预决算制度，保留预算内资金和预算外资金，取消乡镇自筹资金，截断加重农民负担的通道。三是逐步取消农业税等，从根本上杜绝黄宗羲定律的重演。四是设立镇财政金库，建立镇财政结算支付中心，加强财政资金监督管理，严禁体外循环。五是取消上级对各镇各种与收入挂钩的目标责任制考核，改为实行政务公开，通过新闻媒体和网络公布各镇的工作实绩，加强舆论监督和群众监督，努力营造高效、廉洁的政府。

　　转变职能是关键

　　主持人：从乡镇机构自身看，改革的关键是转变职能，要从管理型政府向服务型政府转变。

　　陈晓华：对。乡镇政府要向服务型政府转变。道理很简单：只有政府想方设法为农民服务，农民的日子好过了，农村富了，我们的基层政权才会被农民拥戴，才会稳固，农村的诸多问题才会好解决。我国乡镇政府若想把工作做好，让老百姓拥戴，就必须转变职能，做一个能想农民之所想、急农民之所急的服务型政府，一句话，要做老百姓的贴心人。

　　吴永亮：在现代市场经济体制下，要想使我国农村离贫脱困，基层政府就必须改变以往计划经济时代的管理方式，用市场经济的思维来处理农村经济发展问题。要做农村经济发展的引导员、服务员和组织者。搞活农村经济是个极其复杂的大问题，有些事政府也管不了，也管不好。农村的有些事，要放手让农民自己去做，政府只要从旁监督，搞好服务就可以了，不能事事插手。这既有利于农民发家致富，也有利于政府轻快运转。因此，乡镇机构改革要把主要精力放在转变职能上，变管理型政府为服务型政府，进行制度性的创新。

　　统筹兼顾才能奏效

　　主持人：既然乡镇问题这样集中，机构改革有具体时间表吗？

　　陈晓华：目前的形势已把乡镇机构改革问题推上了议事日程。但农村问题是个非常复杂的问题，处理起来不是那么简单，不能就事论事，也不能简单从事，急不得，也拖不得。发展中出现的问题，需要在发展中解决。乡镇机构改革必须在农村经济的发展中推进。只要我们奔着一定要让农民富裕起来这个目标矢志不渝地搞活农村经济，让农民、农村富起来，一切原本困难的问题才会迎刃而解。比如农村经济发展了，就业机会多了，才能为乡镇机构人员的分流提供可能。否则，乡镇机构的职位仍然是农村中一些人谋生的手段，机构是撤牌不撤人，人员是减人不减支，最终使改革取得不了实际效果。

　　吴永亮：乡镇机构改革的同时，还要明确保护农民的产权。目前农民的财产保护是个大问题，有的没有房产证，到银行没有可抵押的财产。市场经济，岂能无契，白纸黑字，形成条文的产权保护，不仅保障了农民的权益，而且对农民的自我发展具有重要意义。

　　我国明确走有中国特色的社会主义市场经济道路以来，企业的市场主动性明显增强。诺贝尔经济奖得主施蒂格勒的研究发现，管制对于地方经济的危害非常大。这也是为什么近年来各地都在减少行政审批的原因。但大的方向，是非常明确的即向服务性政府转化。鉴于全国各地情况不一，不可能出一个统一的政策来指导全国乡镇的实际，所以转变后的乡镇政府没有一个统一细化的职能标准。市场经济下的乡镇政府职能定位应该是只当经济活动的裁判员和公共品提供者。其中裁判员在乡镇也很少行使，一般是由上级政权组织行使。地方公共品提供者职能应该是乡镇政府最主要的职能。考核指标可以从社会治安、农村居民医疗卫生状况、中小学教育、水利设施、交通便利程度等几个方面着眼。

　　跳出乡镇看改革

　　陆学艺：对农民和农村一定要多予少取。只有农村农民富了，农村的各项改革才能搞好。

　　从1958年开始，我国学习苏联斯大林搞计划经济的那一套，为了实现国家的工业化，完成资本的原始积累，就从农民那里拿，通过对农牧业产品搞统购统销，通过工业产品和农业产品的价格剪刀差，农业支持工业，向工业输血。后来，又通过国家财政、金融政策对工业的倾斜来实现。这样的做法本无可厚非，从当时的情况看，对国家建设也是有益的，主要考虑是先让农业支持国家的工业化建设，等国家工业化实现后，再让工业反哺农业。国外也不乏这样的先例，比如战后的日本，农村的农民就很苦，支持城里人搞工业。但几十年来，某些国有工业企业像个永远也养不大的孩子，不但反哺不了农业，还拖累了整个国家经济的良性发展。据我了解，国有企业某些行业享受的国家贷款扶持，就比我国乡镇一级所欠的债务总和还多！

　　此外，实行多年的户籍制度，农业户口和非农业户口等一些城乡分割政策，人为限制了生产要素和社会资源的合理流动，也使社会财富的平均享受出现了不公。这种状况也是导致我国农村长期贫弱的一个重要因素。

　　陈晓华：有些城市搞开发区建设，对农民土地进行了廉价的甚至无偿的占有，这是对农民权益的极大侵害。另外，城里盖的高楼大厦、不少三资企业，还有许多厂矿企业，均是以农民工的廉价劳动力为代价发展起来的。如果没有廉价的土地，如果没有廉价的农民工，我们的建设和发展需要花费多大的成本呢？

　　陆学艺：对农民制度性的索取是造成农村问题出现的总根子。我认为，包括乡镇机构改革在内的农村各项改革若要成功，就要从根上解决，必须从统筹城乡经济这一角度考虑。比如，我们应调整国家的财政、金融政策对国有企业的过分倾向。把国家的钱投入到公共事业上，比如教育、科技、卫生等领域。这是一个现代国家政府的真正职责。有人说，那国有企业怎么办？从世界范围来看，企业发展所需资金，主要靠金融市场来融资，比如说靠股票、靠集资，也就是说要靠民间、靠社会，而不是简单地靠国家财政的持续投入。国有企业的发展最终要靠建立现代企业制度。

　　现在，正在进行城乡经济社会统筹发展的改革。据了解，今年国家财政开支中文教卫生的增加部分统统给农村，这就是好事嘛。这还不够，以后要逐步把那些以乡养城的种种不合理做法改革掉，还要改革户籍制度等一些与时代发展不相符的条条框框，给农民平等的生存权和发展权。

　　所以，要想解决农村问题，取得包括乡镇机构改革在内的农村各项改革的成功，必须从统筹城乡经济社会发展这一大角度着眼。国家的大环境顺了，农村的各项改革才会水到渠成。·········“三农”热点透视农民工进城需要社会救助机制（来源：中宣部《时事报告》）