徐汉明

　　农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。

　　WTO规则框架下的农业补贴是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。其中包括“绿箱”政策与“黄箱”政策。所谓“绿箱”政策，是指政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面的投资，一般不会对产出结构和农产品市场发生显著的扭曲作用。“黄箱”政策是指政府对农产品的直接价格干预和补贴，如种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴，休耕补贴。WTO《农业协定》的“黄箱”政策中规定给予发展中国家特殊差别待遇。对发展中国家为促进农业和农村所采取的特别支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”。由于我国目前农业补贴主要采用导向性支出方式，调节国家同农民的利益关系，发挥政府对特定群体如农民，对特定区域如粮食生产区，特定品种如粮食、棉花，特定环节如生产流通的支持和补偿的作用。因而同农民土地持有产权、土地产品收益的初次分配，通过国民收入再分配正相关。

　　农业补贴制度是与农民土地持有产权为核心的土地制度相协调配套的重要制度，是事关土地产品再分配和国家“反哺”农业的一项基本制度安排。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年期内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有限流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地所有权终极保留的基础上，对集体土地在一定年期内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面。其实质是农民在集体土地所有权终极保留的基础上，对土地资源动态利用的自主、开放的一种产权制度创新。农民土地持有产权具有“激励———约束”、“成本———收益”、“外部性———内在化”三大基本功能。农民土地持有产权制度的创新、发展、完善，对农业补贴制度及其政策的制定、调整和实施提供了创新发展的基础和机遇。因此，我们必须高度重视和认真研究以农村土地持有产权制度、土地产品收益与分配为基础的农业补贴制度的配套与完善。

　　我国农业补贴的现状

　　我国农业补贴始于20世纪50年代来的“机耕定额亏损补贴”，以后逐步发展到以流通环节为主的生产、流通、贸易等领域的补贴。据资料显示，目前，政府每年对农业实际补贴率为财政支出的2％至3％，大大低于中国政府对世贸组织8％的承诺。

　　同发达国家比较，我国农业补贴的政策措施不足之处是：（1）补贴范围广，难以发挥补贴效果。我国农业生产流通补贴，几乎涉及农产品生产与流通的全过程，补贴范围广，资金分散，因而补贴效果较差。（2）间接补贴多，直接补贴少，农民不能直接得到实惠。我国农业补贴大多数用于降低农用生产资料的价格、支农服务收费以及农产品购销环节的补贴。如1991年至1996年的6年间，中央和地方政府用于粮棉油在流通环节的补贴高达1886亿元，占补贴总数的50％，但补贴用途大多是收购保管，加工运输，储备安全，城镇居民的消费补贴，农民只能从中间接获得一定的补贴利益。（3）隐蔽补贴为主，公开明补为辅。政府对农业补贴习惯采取“暗补方式”操作，即往往通过补入流通、服务“折射”给农业与农民。这种补贴方式并不为广大农民所知晓，因而对农民开发、经营土地，推广应用新品种、新技术、新工艺，推进农业产业化、集约化经营，实现农业的“两高一优”难以奏效，失去了从农业补贴政策措施给农民直接提供“激励———约束”机制的机会，并且往往造成补贴金的流失，补贴的边际效应呈递减的趋势。

　　主要发达国家农业补贴政策的调整

　　WTO农业规则于1995年1月1日生效前后，为了应对该规则对本国价格支持、出口支持以及进口关税支持等农业补贴政策的限制，克服实际农产品价格的高补给带来市场价格扭曲，农业生产效率下降及弊端，美国、日本、欧盟等先后调整其农业保护政策。

　　（一）美国应对WTO农业规则的政策调整。美国1996年后实施新的农业政策。一是改价格支持政策为直接支持农民收入政策，并计划7年内给农民收入补贴为356亿美元。取消了原目标价格与市场差价补贴，保留最低保护价。农民根据种植面积和常年产量及最低保护价，便可以对预期收入进行测算，既使农产品价格随行就市，又保障农民收入。二是推出保障农民收入的新政策。这包括“作物收入保险计划”，与“市场损失补助”，并连年增加农业补贴支出达200亿－300亿美元，以帮助农民克服市场经营风险与自然风险。三是在补贴政策工具上推行一系列新举措，主要是：（1）推行“营销援助贷款和贷款差价支付”，即对各种产品规定了新的贷款率，以农产品做抵押可从政府获得贷款额，当市价低于贷款率，农民放弃抵押品而不还贷；当市价高于贷款率，农民要回抵押品并出售，对市价低于贷款率的部分由国家补贴。（2）直接支付。其基期面积由1991年至1995年平均值更新为1998年至2000年平均值。支付面积达基期种植面积的85％，从而提高了原有产品的直接支付率。（3）反同期支付。其由1998年“市场损失援助”演变而来。新法案规定了目标价和有效价，并界定当市价低于贷款率，有效价等于贷款率与直接支持之和，即市价＋营销差价支付＋直接支付＝有效价。四是在补贴政策的弹性上具有较大灵活性。以不挂钩的直接补贴替代了典型形式的“生产灵活性合同补贴”，使生产者无论生产什么，生产多少，其所享受的补贴均不受影响，从而提高了大宗农产品的补贴率。

　　（二）欧盟的农业政策新变化。欧盟为了应付WTO农业协定，较早开始调整其农业政策。一是制定“共同农业政策”，将农产品价格降到国际市场价格水平，农民的收入损失由欧盟补贴。二是对土地休耕、保护农业生态、提前退休等实行补贴。三是降低价格支持和出口补贴，计划2003年取消价格补贴，80％价格损失直接给农民作收入补贴。四是建立欧盟内农产品自由流动，限制外来农产品进入（征收进口差价税）的机制。

　　（三）日本农业政策的新举措。日本为应对WTO农业规则，自1995年起大幅度调整农业政策。一是推行新粮食法，减少大米流通的政府管制比例，允许5年内进口大米达到本国消费量的8％。二是颁行大米流通法，农业基本法及农业改革方案，逐步减少粮食的价格支持，加大一般服务及农业公共品的投入。三是农民投资建立和改造农业生产设施，可以获得政府65％至85％的补贴及部分贷款，拓宽农业投资渠道及融资渠道。

　　我国农业补贴政策的适度调整

　　农业补贴政策作为与农民土地持有产权制度相伴发展、协调配套的制度体系，其创新、完善与调整，必须回应以下问题。

　　一、适应WTO农业规则。WTO关于农业实行更自由化和市场化的政策，其关键在于政府既要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响，又不能使农民的利益受到损失。科学完善的土地产权制度安排，是保护和促进农民致富奔小康的基础性制度安排，必须探索创新。同样，通过科学完善的农业补贴政策制度，则是运用国民收入再分配的政策措施，引导好、保护好、发展好广大农民生产积极性，推动农业生产力发展的重要举措，也必须探索创新。其中最重要的是熟悉、掌握和结合中国实际灵活地运用WTO农业规则，以取信于民，取信于世界。

　　二、实现农业补贴目标多元化。要摒弃过去财政补贴“只能补贴国企”，不能补给农民“装入个人腰包”；只能进行价格补给，不能进行直接补贴；只能照顾流通环节，难以顾及生产环节等传统观念。通过农民土地持有产权制度与农业补贴的配套改革创新与完善，使农业补贴政策措施灵活多变的运用，实现其追求的农民富裕、农村文明、环境可持续发展、社会全面进步的多元目标。

　　三、改革农业补贴的方式。要借鉴发达国家的农业补贴方式，根据我国财力状况安排农业补贴的总额及比率，着重寻找高农业补贴效率最佳实现形式。

　　1、改间接补贴为直接补贴。这为国际成功的经验与国内的教训所证实。我们实现了由计划经济向市场经济的转轨，土地产权制度也实现了由所有权到承包经营权分离的转变，农业补贴也到了改由间接补贴转向直接补贴的时候了。可以预料，“直接补贴”不仅会成为农业起飞又一强大推动力，而且会带来流通体制、行政管理体制的变革，并节省国家管理的运行成本，是利国、利农、利民之举。具体措施可采取：（1）改粮食风险基金从流转环节补贴为生产环节补贴，以弥补国有粮油企业不再按保护价收购农民余粮，预期市价下跌，农民的利益损失。（2）按经济带的比较优势建立并推行良种补贴制度。引导农产品生产向优势产区集中，推动农产品生产向专业化、优质化、规模化方向发展。（3）推行改善地力、提高肥力、恢复林地、草地自然生态补贴制度，推动地力结构的改善，提高土地产出率，遏制荒漠化、水土大面积流失，促进国土的持续良性开发利用。

　　2、以土地面积为补贴客观依据。这是防止主观主义、官僚主义、脱离农民群众，损害农民利益的法宝。国内外的经验表明，无论采取什么方式计算补给农民的款额，都要以农民土地持有产权所承担的土地面积作检验，并最终落实到农民手里。否则，农业补贴就会变味，农民就难以得到实惠，农业的基础地位就难以巩固。具体办法可采取：（1）按国际通行的大宗农产品的“种植面积为主”补贴，改善地力的计税面积为辅补贴，既有利于保障大宗农产品产量的持续稳定增长，又有利于保护农村生态环境。（2）科学制定补贴标准。建立补贴的“激励———约束”导向机制，根据财力状况，使农民得到看得见、摸得着的实惠，就会收到良好效果。

　　3、以关系国计民生的大宗农产品为补贴重点。发达国家财力雄厚，但也只是对重点大宗农产品进行补贴，并非对所有农产品实行补贴。我国财力不足，种植情况复杂，只能根据农民的种植习惯，从确保我国的粮食安全，改善饮食结构，提升国民身体素质出发，科学确定补贴的大宗农产品品种，如粮、棉（麻）、油、豆等蛋白作物与牛羊等动物，以引导其种植和持续稳定高产。

　　（作者系省人民检察院副检察长、博士）