试论农村信用社产权改革

http://www.sina.com.cn 2003年09月16日10:02 光明日报

　　郭田勇

　　农村信用社是由社员自主入股、实行社员民主管理、主要为社员服务的农村合作金融组织。深化农村信用社改革是当前经济改革中的一项重要工作，事关我国农村金融体系建设和“三农”问题的解决。纵观我国农村信用社五十多年的发展历史和改革实践，可以清楚地看到，农村信用社体制的形成属于政府主导型，从内容来看，包括近几年的改革在内，重点

放在了领导管理权的转移上。无论是在以前由地方政府或农业银行管理，还是现在由银监会来管理，农信社始终处于比较被动的地位。因此，在肯定农村信用社改革成就的同时，我们也应充分认识当前改革中存在的问题，以寻求今后改革的着力点。而这其中，产权问题又是重中之重。农村信用社产权制度改革迫在眉睫

　　产权制度是通过法律、规章等对有关产权的各种行为做出的系统性安排。目前，我国农村信用社的产权状况非常复杂。从信用社股金的构成来看，有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股等；信用联社的股金构成更为复杂，除了上述构成部分以外，至少还包括基层信用社的入股，不同的信用社在股金构成方面也呈现出巨大的差别。从股金的形成时间来看，有上个世纪50年代农村信用社组建时形成的初始股金，有改革开放后农村信用社按照合作制规范形成的股金。另外，信用社除了股金以外，还有长期经营形成的内部积累。对这部分内部积累如何处理长期没有一个说法，也是导致农村信用社产权关系模糊的一个重要原因。

　　从法人财产权的角度来看，信用社的产权也是残缺的和模糊的。一方面，信用社无法依其法人财产承担民事责任，表现为许多已经严重资不抵债的信用社无法关闭；另一方面，信用社的“三会”制度徒有虚名，法人治理结构残缺不全。基层信用社的经营管理受到来自信用联社的严重干预，缺乏相应的人、财、物和经营管理权。由于入股社员长期被排斥在对信用社的经营管理之外，对信用社管理的参与意识差，对信用社的经营管理无法形成实质性的约束。因此，来自银监会和联社的外部管理就成为信用社经营的主要约束。

　　长期以来，入股社员对自己股金的产权只是表现为名义上的所有权，而使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种各样的禁止或限制，入股社员长期得不到贷款优惠，不能转让自己的股份，很难退股，很少得到分红派息，不能参与信用社的日常经营管理。可见，入股社员在信用社拥有的产权是残缺的和模糊的，从而也就会导致信用社出现严重的内部人控制和外部人控制的问题。改革农村信用社的产权制度无疑已迫在眉睫。关于信用社产权改革的不同意见

　　由于我国农村信用社股权的形成过程和构成十分复杂，管理体制多次变迁，改革走走停停，按合作制进行规范的成效并不显著，而问题却越积越多，因而引发了对农村信用社改革的激烈争论。争论的焦点主要集中在要不要坚持合作制和在多大程度上坚持合作制。

　　一些学者认为，我国近50年来不存在合作制生存的条件，在当前的制度背景下，农村信用社体制不可能向真正的合作制过渡，因此，农村信用社在我国现行条件下只能转化为商业性的金融机构。一些同志根据对解放前后农户信用和民间借贷问题的研究提出，由于交易费用过高，在高度分散的小农经济条件下，正规金融不可能适应小农户的信用需求，应当以传统村社内部的血缘关系和地缘关系为基础，建立农村社区合作金融。而大部分同志则认为，应该主要以合作制原则规范农村信用社，即除少数经济发达农村地区的信用社可以改造为商业性金融机构以外，大多数的信用社应该改造为规范的合作金融组织。

　　在主张按合作制原则改造农村信用社的大原则下，又有两种观点：一种观点认为，应该按“江苏模式”改革农村信用社，取消基层信用社的法人地位，以县市为单位实行统一法人体制，以解决农村信用社规模小、抗风险能力弱、社会信誉低的问题。另一种观点认为，信用社的规模不宜过大，规模越大离农民越远，越不宜进行民主管理，因此应在相当长的时间内保持基层农村信用社的一级法人制度不变。

　　在争论过程中，不少同志提出了富有创新的改革设想。有的学者提出让民营经济参股、控股农村信用社，甚至将农村信用社作为商品，在资本市场上转让，让民营经济收购，并以此为基础，建立民营银行；有的学者提出以多元化模式改造农村信用社，可以将农村信用社改造为农业银行的分支机构、农业发展银行?姆种Щ埂⒑献髦频慕鹑诨埂⒐煞莺献髦频慕鹑诨埂⒐煞葜频呐┐搴献饕小⑸桃狄械姆种Щ埂⒑献噬踔镣庾室械姆种Щ沟龋换褂幸恍┭д咛岢隽税醋脊心Ｊ焦菇ㄅ┐逍庞蒙绲闹卫斫峁梗ü┐逍庞蒙缭谂┐褰鹑诹煊虻穆⒍稀⒆脊谢头聪蚣舻恫罾粗С峙┐逍庞蒙绲姆⒄梗辉谠镀谝悦裼魑┐逍庞蒙绲母母锓较颍鸩绞账跸钟械淖脊行灾实呐┐逍庞蒙缦低常裼┐褰鹑诨沟姆⒄固诔隹占洌詈蠼┬派缦低匙湮咝缘墓信┙鹱什芾砉荆┐迳缁岬姆⒄钩械Ｕ咝砸逦瘛3松鲜隼砺劢绲恼垡酝猓矶嗟胤降娜嗣褚兄行闹谢雇ü示淼鞑楹褪抵ぱ芯康姆绞讲渭恿苏郏岢隽瞬簧儆屑壑档恼呓ㄒ椤?推进农信社产权改革的着力点

　　鉴于我国农村经济发展的极不平衡，农村信用社现有产权状况的多样性，农民参与农村信用社民主管理的意识弱等原因，参考各种理论观点和实证分析，我们提出如下改革建议。

　　第一，加强对农村信用社的监管，稳定其经营，减少其亏损和历史包袱，为它的产权制度改革创造必要的条件。我国农村信用社由于管理体制多次变动，长期作为国家银行的基层机构和准国有化的独立机构，外部监管不力和内控机制不严等方面的原因，积聚了许多问题。这决定了信用社的改革稍有不慎就有可能出现风险，因此在改革过程中保持信用社的稳定经营至关重要。要稳定信用社的经营，首先要加强对信用社的外部监管，建立独立的农村信用社行业管理部门；其次，要加强农村信用社的内控制度建设，消除各种管理上的漏洞；再次，要采取各种措施减轻信用社的历史包袱，使农村信用社走向盈利，而只有农村信用社盈利了，历史包袱减轻了，农民才敢入股，农村信用社的改革才有可能真正进行。

　　第二，坚定农村信用社合作制改革的基本方向，拉长农村信用社的改革周期，成熟一家改革一家。鉴于我国农村信用社经营情况的复杂性和不同地区农民的自主意识、民主意识和金融知识的差别，应该率先在条件成熟的农村信用社进行规范的合作制改造，对于条件不成熟的农村信用社，应当积极创造条件，待条件成熟时再进行改造。农村信用社进行合作制改造的条件主要包括不良贷款比率低，没有历史亏损挂账，入社社员的金融意识和民主管理意识较强等。不能期望在很短的时间内完成农村信用社的合作制改造。当前，最重要的是，应当结合村民自治法的实施，经常对入社社员进行金融知识和民主管理的教育。

　　第三，在坚持合作制改革基本方向的前提下，采取多种模式改造农村信用社，形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融体系。这些改造农村信用社的模式包括：（1）在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行，同时制定《合作金融法》，允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足困难群体对合作金融的需要。（2）顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社改革道路。（3）对某些职工持股比例较高的农村信用社，还可以进行股份合作制改造，将其改造成规范的股份合作制金融机构，即完全由信用社职工持股形成的金融机构。（4）允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将这些农村信用社变成它们的分支机构。为了避免将这些机构的资金转移到城市，可对这些机构的贷款投向作出限定。另外，还可以与农业发展银行的重新定位和改革相结合，将某些农村信用社改造为农业发展银行的基层机构。

　　应当看到，与城市经济相比，我国农村经济的结构更为复杂，地域差别更大。与农村经济的复杂性和差异性相适应，我国农村的金融体系也应当更具多样性。按照国家农村金融体制改革的规划，我国农村金融体制改革的指导思想是“建立以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”。虽然指导思想中的商业性金融主要是指国有商业银行，“充分发挥国有商业银行的主导作用”，但已经商业化的国有商业银行从农村地区的退出只是时间早晚的问题。因此，通过将商业化经营程度高的农村信用社改造为股份化的农村商业银行应当是一种合理的选择。（作者单位：中央财经大学）稿件来源：光明日报（来源：光明日报）