把中央政治局向中央全会报告工作列为全会的第一项议程，表明了以胡锦涛为总书记的党中央，为进一步发扬党内民主、增强党的活力的最新努力。

　　党的十六大提出发挥党的委员会全体会议的作用，从议程安排到制度安排是不可逆转的趋势，报告工作制度将向地方各级党委延伸扩展。

　　同报告工作等制度相配套的党内监督条例、党组工作条例，以及经补充修改的党的地方委员会和党的基层组织工作条例和相关具体制度必将走向成熟、应运而生。

　　备受全党和国人关注的党的十六届三中全会即将举行。中共中央正式宣布这届全会的议程是三项：中共中央政治局向中央委员会报告工作，讨论研究完善社会主义市场经济体制问题和修改宪法部分内容的建议。众所周知，党的全国代表大会闭会期间，由大会所选出的中央委员会领导党的全部工作。中央委员会全体会议是党和国家政治生活的一件大事，十六届三中全会成为人们热点话题是理所当然的。比较而言，现在关于第二、三项议程将对国家经济生活和政治生活产生重大影响，议论得比较多，而第一项议程的广泛和深远意义同样值得重视。

　　为什么把报告工作列入全会议程

　　如果从根源上讲，把报告工作列入全会议程，这是我们党的性质、理论和基本制度所决定的。代表大会制和报告工作制是马克思主义政党最重要的组织特征。中国共产党从诞生时起，就是遵循这种体制和机制，卓有成效地开展政治活动和各项工作并保证自身肌体充满活力。

　　正如党章所载明的，党的全国代表大会职权的第一项，是听取和审查中央委员会的报告。由中央委员会所选出的中央政治局、中央政治局常务委员会向中央全会报告工作，虽然在党章中并无明确具体制度规定，但依传统、习惯和惯例，一向是有工作报告或作主题讲话（通常分为书面或口头的），包括就某事所作专题报告或是总结讲话。例如七届三中全会，毛泽东作《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告；十三届四中全会，江泽民当选为中央委员会总书记后所发表的重要讲话等等。在少数情况下，还以中央工作会议或别的会议形式，检讨工作、展开批评和自我批评。像1962年初扩大的中央工作会议（又称七千人大会），中央领导人带头作自我批评；1978年冬中央工作会议，邓小平发表题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话等等。这种会议往往就是为中央全会作准备或在事实上起到全会的某种补充或推进作用。由此说明，尽管会议名称、内容、报告形式和着重点不尽相同，但一无例外的都包含着接受中央全会审查工作、听取批评、建议和监督的精神，反映了常委会和全委会的不同地位、权责及其相互关系。

　　严格意义上的报告工作，在很大程度上带有述职性质，既有回顾总结工作的内容，又有前瞻指导工作的内容。其实质意义是选举即授权，当选者（责任人）应对授权者负责：作为经选举产生的领导人和领导集体，必须向选举人和选举群体（通常他们是由更大群体所选举出来）报告自己所承担的工作，接受授权者的询问、审查和必要的指示。毫无疑问，这是授权与被授权、监督与被监督关系的体现，是民主集中制根本原则在党的委员会制度中的具体应用。

　　把报告工作主要定性为述职性质，以区别于单纯发指示、作动员的主题报告（在实践中可以分别进行，也可结合起来），在重心上适当移到履行职责，接受监督、审查和获得批准与授权方面，这完全符合十六大所确定的发挥党的委员会全体会议的作用的精神，有重要的现实意义。十六届三中全会第一项议程安排，显示了以胡锦涛同志为总书记的党中央，明智和富有远见地为更加完善中央领导制度而作出的重大努力，事实上也为全党各级地方委员会逐步推行报告工作制度开了先河，起了很好的示范带头作用。先积经验，后作定规，从习惯法到成文法，从相对成熟到完全成熟，必将使党内民主和党内监督沿着经常化、制度化的方向发展，从长远讲，有利于保证党的生机和活力的充分发挥。

　　正是在这个意义上，可以认为这是适应新的复杂环境和繁重任务，有效提高党的领导水平和执政水平的现实需要。具体而言，一是，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，保证正确行使权力，使决策进一步科学化、民主化的需要；二是，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，以便最大限度地调动党员和党的领导干部积极性、创造性的需要；三是，强化监督、创新体制，把对领导机关和领导干部的监督落到实处的需要。

　　按照党章规定：中央委员会全体委员会议闭会期间，由中央政治局和它的常务委员会行使中央委员会职权。地方委员会则有常务委员会议即常委会和委员全体会议即全委会之分。全委会闭会期间，常委会行使委员会职权。在正常情况下，中央委员会全体会议，每年至少举行一次，地方委员会全体会议每年至少召开两次。中央和地方委员会全体会议，因其组成人数较多，有广泛代表性、群众性，集合党内各方面的智力资源，自有其天然的联系群众、集中智慧的优势。除了过去长期战争、分散游击环境和像“文化大革命”那种特殊情况外，我们党一贯重视发挥党的委员会全体会议的作用，在民主集中制原则指导下，集思广益，沟通上下，最大限度地调动两个积极性，即集体和个人、常委和委员、领导和群众的积极性，从而保证党的高度团结和统一。十六届三中全会列进报告工作议程，显然意在凸现从中央到地方各级党委，都要根据党章原则，开展党内民主生活，实现对领导机关和领导干部的监督。以中央全会的实例，教会各级党委正确处理常委会和全委会的关系，使二者紧密结合，相得益彰，增强党的执政能力建设，不断提高领导水平和执政水平。

　　从议程安排到制度安排

　　作为一项议程安排，它所蕴含的意义远非限于议程本身，甚至也不限于中央会议制度乃至领导制度范围，而是在更广泛、更深刻的意义上体现了我们党的不断自我改革完善及制度创新的努力。

　　回顾20世纪80年代，我国改革总设计师邓小平首创党和国家领导制度改革。他在著名的《党和国家领导制度的改革》讲话中明确提出：“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地有步骤地继续进行改革。”还说：“权力过分集中于个人或少数人手里。多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”他鲜明地指出，任何权力不受限制是危险的，而就领导制度、组织制度而言，“过分”集中或“过分”分散都是不正确的。随后，他多次重申，民主集中制是科学的合理的有效率的制度。

　　“明者因时而变，知者随时而制”。邓小平理论为我们党的自身改革完善奠定了重要的理论基础。自此之后，党在20年中所作的持续不断努力，这是人们有目共睹的。

　　按照邓小平理论，约法定制是治党的长期、稳定之本。党章作为基本法，它的基本内容是党的理论、纲领、政策和原则，而在领导制度、组织制度方面主要是对机构设置和职权划分作出原则规定。至于更具体的职权分解整合，包括哪些问题集体讨论，哪些问题个人负责；哪些问题全会决定，哪些问题常委决定等，通常是在总结实践经验的基础上由具体法作出规范。用具体法来完善基本法，以后来修改前法。1980年2月，十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，这是在“文化大革命”后，十二大未召开和新党章没有制定之前带有临时约法性质的文件。这个文件强调指出：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断”，因而为后来的党章及具体法规的创制，准备了必要前提。一有理论基础，二有法规开路，这就保证了党内生活逐渐步入健康的法制轨道。

　　特别是从近几年来我们党所致力的应兴应革事项就可看出，加强民主集中制和集体领导制的建设，发挥全委会作用，规制党委会职责，把各级领导机关和党员领导干部置于党的监督之下，正在形成一个不可逆转的趋势。党内又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，呈现了令人瞩目的最好发展势头。

　　例如：1996年4月5日，中共中央印发《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，首次以法规的形式明确具体划分全委会和常委会的职责。全委会在党代表大会闭会期间是同级党组织的领导机关，常委会在全委会闭会期间行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。全委会“听取和审议常委会的工作报告，对常委及其成员的工作进行监督和评议”。

　　2001年9月26日，党的十五届六中全会通过《关于加强和改进党的作风建设的决定》，重申党的集体领导制度，首次载明“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”原则，并从一般意义上的重大问题中划分出“涉及全局和长远的问题”，规定这些问题“还应提交党的委员会全体会议讨论决定”。

　　2002年7月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，又进一步规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应征求全委会成员的意见。”显然，这使地方党委全委会的分量加重了，而避免和减少在一些地方仍然存在着的权利过分集中于少数人（甚至个人）手中的现象，有利于使党内民主制度日趋发展完善。

　　需要着重提出的是，党的十六大后，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，以身作则，率先示范，贯彻“三个代表”重要思想，按照民主集中制的要求，加大了改革体制机制的力度，进行了包括通报情况、制定工作规则、改进会议和领导同志活动新闻报道等许多改革尝试和制度创新。至今年7月21日止，已先后六次通报了中央政治局集体学习情况，以新闻报道形式准确、及时地向全党全社会公布了中央政治局、中央政治局常委会研究和部署重要工作的信息，例如：农业和农村工作，解决好困难群众的生产生活问题，加强非典型肺炎防治工作等等，这在党内特别是地方各级党委及领导干部中引起高度重视，纷纷学习仿效，对于我们党和国家政治生活已经并将继续产生积极重大影响。

　　事实说明现在从中央到地方努力做的，正是过去几年努力的延续和发展，是党一以贯之地按照邓小平关于党和国家制度改革理论，以改革的精神解决党的建设实际问题的新的成果。这种改革属于自我完善性质，是建立在科学基础上的，主动而不是被动、有序而不是紊乱的，是经实践证明卓有成效和富生命力的。随着党的指导思想上的与时俱进，组织上和制度上的与时俱进，必定使党更加充满活力。

　　向地方党委延伸和推广开去

　　正如前面所谈到的，由中央组织到地方组织，由议程安排到制度安排，这是发展党内民主、增强党的活力的成熟的整体行动的一部分，是经过深思熟虑、因势利导的切实可行确具效力的实际步骤，预示着在正确理论指导及正确准则规范下建立健全报告工作制度，将向地方各级党委直至基层组织延伸推广。

　　按照党章第26条规定，“党的地方各级委员会全体会议，每年至少召开两次”。这意味着作为日常行使地方党委职权的常委会向全委会报告工作，每年至少也是两次。而报告工作的具体内容，自当以所承担的职责义务为标准，覆盖包括政治、组织、公务和廉政等。依此，在条件成熟的基层单位，例如城市社区、农村乡镇以及大型企业、事业也是这样办理，不但会对党内民主生活产生影响，而且将大大推动着人民民主发展。

　　以确立报告工作制度为起点的自上而下的纵向延伸，和由此及彼的横向拓展，两者紧密结合，互为推动，这不失为一种给党进一步带来生机活力的思路。所谓由此及彼横向拓展，换个说法，也就是形成沿着党章基本法轨迹，使各项具体法规成龙配套起来。

　　党的十六大的重要贡献之一，就是以坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一作为目标，明确提出“以保证党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”，为此，十六大报告列举了一系列制度建设任务，包括党内选举制度、党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度等等。中纪委向十六大报告中还提出了法规创制、修改和完善的具体目标，如制定中国共产党党内监督条例，修订《中国共产党纪律处分条例（试行）》，加强对党政领导班子和主要负责人监督的巡视制度，领导干部述职述廉制度，领导干部经济责任审计制度、质询制度、民主评议制度、信访举报管理制度等等。

　　显然，以上涉及改革完善体制机制问题。如果说十六大提出了“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”的任务，那么，在十六届三中全会上郑重安排报告工作议程，这无疑是发出一个清晰信号，那就是着手改革机制体制的任务正在有序付诸实施。在我们热烈期待全会召开之时，这样来看问题、想问题，是不是会有所裨益呢？（记者/叶笃初）（来源：了望新闻周刊）