今年夏季，江苏省常州市钟楼区检察院积极开展立案监督专项行动，参与整顿规范市场经济秩序，在一个多月的时间内调阅了辖区内国税、工商、技监、烟草、盐务等部门自2001年以来近5000余份行政处罚决定书，从中发现了4起有价值的案件线索，并启动立案监督程序，向相关部门发出书面检察意见，要求其将案件移送侦查机关依法追究刑事责任。其中，白某涉嫌受贿一案已被检察机关反贪部门立案侦查，其余3件目前也均在有关侦查部门的查处过程中。

　　在依法对上述案件立案监督的同时，检察官对这些案件为何未能及时移送司法机关，以致险些与刑法“擦肩而过”的原因进行了深入调查。调查发现，四种原因使这些案件的当事人差点成了漏网之鱼。

　　利益驱动 以罚代刑

　　虽然现在已实行“收支”两条线制度，从源头堵漏洞，但是有的地方实行罚没款返还的财政拨款方式和系统内“经济指标”的效益达标考核，行政执法工作与经济利益的挂钩，一定程度上增强了工作积极性，加大了打击力度，但负面影响也是显而易见的。《刑法》第一百四十条规定制售假冒伪劣商品金额达五万元即可构成生产、销售伪劣商品罪，要受到刑事处罚，有关职能部门必须将此类涉嫌犯罪案件移交公安机关。而根据有关部门文件及《江苏省惩治生产销售伪劣商品行为条例》规定，有关财物应一并移交，案件的移交是全部移交。这样也就意味着有关部门如果移交涉嫌犯罪的案件，就会丧失“返还”这一块巨大的蛋糕。这样就容易导致“以罚代刑”，有关责任人员得不到应有的惩处，以致打假屡打不止。

　　如该区工商局查办的常州市轻工业学院教务处原工作人员白某受贿案中，该市某书店为了与行业其他单位争抢图书市场、增加销售利润，向该校购书单位或负责人员白某支付购书价款5％至11％的回扣，白某每次仅将5％的部分上缴学校，其余则中饱私囊（仅查证属实的回扣额就达4．2万元），构成受贿罪，但工商局仅以“商业受贿”而罚款了事。发现此情况后，钟楼区检察院及时向工商局发出检察意见，要求移送检察机关反贪部门查办，检察机关现已对此案正式立案，并初步查实了白某利用职务之便收受他人贿赂8万余元的犯罪事实。

　　行政执法缺乏证据意识 事后监督无从下手

　　在行政执法过程中只注重对本部门案件的处理，忽视对行政执法所依据的主要证据（如假冒的商标、劣质产品等）的收集、封存、保存，造成关键证据的缺失，使得检察机关的“事后监督”亦无从下手，最终导致了大部分案件的“流失”，无法发挥刑法惩治犯罪的功能，放纵了犯罪。如该市质量技术监督局办理的市供电局下属企业常州市苏源集团电气电缆有限公司生产劣质电线的案件中，案发当时共查获14种规格的电线电缆，该局只对其中两种规格的电线（案值15万余元）作了质量鉴定（鉴定结果为不合格），对其余的12种则采用“推定原则”来定其不合格，后又将所有电线、电缆通过拍卖程序拍卖掉，而未按规定对该不合格电线、电缆进行封存或销毁，导致证据流失，致使检察机关只能对涉及鉴定的两种规格的电线15万元案值立案监督。

　　缺少立法依托 检察监督难以落实

　　根据2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》：行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。但没有也不可能对检察机关如何依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督作出具体规定，而且法律也没有规定相应的监督程序，因而监督制约仍然没有落到实处。检察机关的立案监督无法越过公安机关的立案环节而直接介入行政处罚的具体操作。

　　案件移送不规范

　　各行政执法机关之间缺乏沟通和协调配合，案件不移送或移送程序不规范，使违法犯罪分子有机可趁，逃避法律制裁。如该市工商局公平交易分局在查办常州市康辉医疗器械有限公司商业贿赂一案中，对该公司销售器械不开发票，仅以开收据方式取得现金，涉嫌偷逃增值税50余万元的情况未予重视，也未移交税务部门进一步查处。据调查，常州市每年仅税务机关就有五六百件涉税案件线索移送公安机关，但由于多种原因，公安机关对其中绝大部分的案件很难及时、高效地处理，出现了迟而不决或相互推诿的现象，税务机关索性就采取“造册移送”的办法，定期将此阶段应该移送公安处理的案件列出清单，注明案由、数额等移送公安机关，公安机关“无暇顾及”，使“移送”表面化、形式化。

　　逮住“漏网之鱼” 不能单靠“火眼金睛”

　　综合分析以上四种原因，办案检察官认为，单凭一双法眼是不够的，重要的是完善立法，加强检察监督职能，保障行政处罚裁量权的依法行使：

　　一是检察机关应与相关行政部门建立对行政执法机关的行政处罚的备案审查制度，切实并严格执行行政处罚通报制度。检察机关可通过审查行政处罚决定书的方式来加强监督。

　　二是建立检察机关与公安及其他行政执法部门之间的一套协调联系制度，定期召开联席会议，健全案件线索移送制度，严格执行相关法律规定，规范行政执法机关移送经济犯罪案件的程序，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时，将移送情况同时报送同级检察机关侦查监督部门备案，使检察机关有针对性地开展立案监督工作。以此引导、提高行政执法机关发现涉嫌犯罪案件的能力，并在实践中形成统一的移送、立案标准，对以后同类的情形遵照统一的移送条件。现该院已与有关行政部门协商多次，并开始着手制定相关制度。

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　　最高人民检察院、公安部、国土资源部、海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家保密局《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》第二条：

　　公安、国土资源等部门发现或经调查，认为本部门工作人员触犯《中华人民共和国刑法》分则第九章中有关条款的规定，涉嫌渎职犯罪，需要追究刑事责任的案件，应将有关材料移送相应的检察机关，发现其他国家机关工作人员的渎职犯罪案件线索，也应将有关材料移送相应的检察机关。

　　《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十八条：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。

　　《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条：

　　各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出检察意见：

　　一检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；

　　二有关单位和个人举报的行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；

　　三隐匿、销毁涉案物品或者私分涉案财物的；

　　四以行政处罚代替刑事追究而不移送的。

　　有关行政执法人员涉嫌犯罪的，依照刑法的有关规定，追究刑事责任。(作者：袁煜 卢志坚)（来源：检察日报）