调研背景

　　中国民主同盟会的顾欣等全国政协委员在今年全国政协十届一次会议上提出提案，全国70％以上的大城市，半数以上的人口和75％以下的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地带。然而，作为一个灾害频繁的国度，中国多年来却并未建立起一个相对完善的安全应急机制。为此建议“各级政府应将城市灾害应急管理能力纳入城市可持续发展的总体战略之中”。全国政协因此组成城市应急机制建设调研组，分赴各地调研。

　　日前，由全国政协副主席周铁农率领的全国政协城市应急机制建设调研组一行17人，在广州、深圳、佛山进行调研，先后实地考察了广东省公安厅指挥中心、广州市公安局110应急联动指挥中心、深圳市应急联动中心等部门，对广东省近年来积极探索城市应急机制建设和开展社会服务联合行动工作的做法给予了充分肯定。同时，调研组提出了亟待改进的地方。

　　应急系统怎一个“缺”字了得？

　　一个城市的规模越大、现代化程度越高，它各项功能之间的依赖性就越高。就大城市而言，现有“单灾种”的应急“版本”真到了该“升级”的时候了。以广东省为例，应急预案有七八个之多，《广东核事故应急预案》、《广东省医疗救护应急预案》以及准备出台的《广东省特大自然灾害应急预案》等。如何产生一个普遍适应的应急预案，涵盖各种可预想及不可预想的灾害，是摆在立法者和政府面前的一大问题。

　　立法的缺失必然加大应急救援的难度。应急机制所涉及的范围很广，包括应对重大社会突发事件、应对重大自然灾害、应对重大国际突发事件等，对于这些需要跨地区、跨部门开展的紧急行动，要求各地、各有关部门密切配合才能收到实效，但目前各部门联动的统一性相对缺乏，效能不高。处置各类重大突发性事件的部门比较多，如公安、消防、军队、武警、卫生、医疗、交通、供水、供气、供电等，但大都各自为政，各管一摊，在各自的职责范围内履行职责。重大突发性事件发生后，各部门如何各司其职又密切配合等，尚未形成有效的具有约束力的规范和机制，影响了处置工作的时效，有的地方虽然成立由政府牵头、公安机关负责、各有关力量参加的公共抢险救援组织，并组建了指挥、通信、消防、救护、治安、抢险等专门小组，但由于缺少必要的协同训练和演练，指挥部和各救援队伍之间缺乏协调能力及信息沟通渠道，一旦发生重大突发性事件也难以形成工作合力。

　　应急机制先行者的探索

　　早在上世纪六十年代，美国政府就选用“911”作为统一的社会紧急救助特殊服务号码。因为有着先进的危机管理以及长期积累的应急联动救援经验，美国政府在应对“9·11”危机时有条不紊，化险为夷。

　　南宁、上海等地近年先行一步，探索出了一套先进的城市应急模式。2001年11月，南宁市在全国率先启动应急联动系统建设。该系统把公安交通管理各路口监控及消防、医疗急救、公共事业的信息通过光缆全部接入中心大楼，使110、119、120、122、12345及防洪、护林防火、防震、防空等不同部门统一指挥调度所需的信息全部汇集，一旦发生任何一方面的突发事件，指挥中心都能够在第一时间采取应对措施，并及时落实到各个行政单位。这一系统被称为“南宁模式”，当时曾轰动全国，40多个城市都曾赴南宁进行过调研和取经。此外，上海也在2002年全面启动城市减灾应急处置系统，建设起一个集中的指挥场所和统一的减灾管理体系，实现了各个应急系统的无缝连接。

　　按南宁市社会应急联动中心的设想，他们将仿效美国的做法，把110、119、120、122等众多的应急服务号码，统一为一个特别服务号码，但目前他们的申请仍在等候国家的批复。据分析，社会应急特服号有特别的指向意义，应该全国统一，以免各地出台不相同的应急特服号码，重蹈目前应急救援号码不一的错误。制定应急法规亦然。(记者李凤荷　通讯员苏政武)

　　记者手记：应急的冷与热

　　“重大突发事件发生时，领导应该去现场还是留在指挥中心？”记者在采访时遇到了这么一条“折磨人”的问题。这问题听起来像是“女朋友与母亲同时落水，救哪个”的翻版，难度也差不多，被问到的官员同样挠破头，幸亏这不是个“非此即彼”的问题，也不会（至少暂时不会）出现在公选答卷上。仔细分析这条“脑筋急转弯”还是能看出些道道来。

　　发生重大突发性事件时需要稳定人心，领导亲到现场是理所当然。有些人暗忖官员到现场是为争取曝光率，表表态罢了，这不免是以小人之心度君子之腹。当非典肆虐北京的时候，温家宝总理到北大与学子同进午餐，对于稳定民心起了重要的作用，印证了西方的一句老话———在恰当的时候，恰当的人到恰当的地方做恰当的事情。

　　那指挥中心也要去吗？这是必然的。乱哄哄的现场，疲于奔命的保卫人员以及此起彼落的民众呼声，这些信息落在领导耳里只是“噪音”。如何能了解情况与发布指挥命令？安静、秩序井然的指挥中心可以让最高决策者知晓整个事件的发展进程。尤其是重大突发性事件，不同部门、八方信息需要汇总到指挥中心来，领导听取智囊、参谋汇报，然后当机立断作抉择。

　　一个看似“骑墙”的答案，道出应急机制需要把握的冷与热———冷是冷静分析，热是热情关怀。如何掌握这恰当的“温度”？哦，这也许又是公选答卷上的一道题了。（李凤荷）

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　　美国：制度化、立体化

　　美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，理顺各方关系。据统计，美国先后制订了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。

　　美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦紧急措施署的成立。该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。

　　该体系成功将公共卫生应急网络、放射性和有毒污染物应急网络，以及生物恐怖袭击应急网络等“子网”有机联系在一起，形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。它主要包括以下环节：首先由各州和地方政府对自然灾害等紧急事件作最初反应，如果紧急事件超出地方政府处理范围，在地方申请下，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，“联邦应急方案”随之投入实施。

　　以“联邦应急方案”为代表的美国应急体系强调对紧急事件既要作出一体化、协调一致的反应，同时也要通过独特的应急功能进行模块划分，以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。

　　“联邦应急方案”将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能。每个职能由特定机构领导，并指定若干辅助机构。这种组织结构方式使执行各职能的领导机构专长得到发挥，在遇到不同灾难及紧急事件时，可视情况启动全部或部分职能模块。各政府机构既遵循国家应急体系的指导原则与其他机构协调，同时又有一定主导权。

　　及时披露信息，通过顺畅渠道提供权威可靠的防范知识，对于消除不安定因素、降低紧急事件带来的危害可起到重要作用。“9·11”事件后，美国进一步完善了其信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒级别系统向社会各界发布恐怖威胁警告，并给民众提供详细指南。

　　此外，美国还重视灾难后的心理抚慰工作。“9·11”事件后，美联邦紧急措施署专门为纽约州划拨上千万美元资金用于危机后的心理咨询工作。卫生与公众服务部、美国红十字会等都派出心理专家和志愿者到灾难现场为救援人员、遇难者家属等提供心理咨询。纽约州心理卫生办公室还与救援机构等联合派出小组，深入受影响最严重的世贸中心周围城区，了解民众的困难和要求。

　　俄罗斯：以快制胜

　　提起俄罗斯的危机管理，人们不会忘记2002年10月发生在莫斯科的“恐怖绑架”事件，一时间，700多名人质的安危、车臣问题的走向、普京的执政地位都吸引着世人的关注。

　　事件发生后，俄危机处理机制的支持与保障系统紧急启动，有关人员及时准确地向普京总统传递情报，国家最高领导层加强与社会各政治力量的沟通，缓解社会紧张状态；普京曾数次发表电视讲话，安抚社会情绪，危机在60个小时内顺利解决了。

　　除在反恐危机处理方面获得成功外，俄罗斯在应对其它各种突发事件方面也积累了丰富经验。其中，值得一提的是专门负责处理紧急情况的紧急情况部。

　　1994年1月成立的俄联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部（紧急情况部），负责俄罗斯的民防事业，在发生紧急情况时向受害者提供紧急救助。其处理的紧急情况包括人为和自然因素造成的灾难，国内发生流行性疾病、牲畜和农作物发生的疾病等都归该部管。

　　该部于1995年成立了下属的紧急情况保险公司，在发生紧急情况时向国民提供保险服务。1997年该部成立下属的紧急情况监测和预测机构，对可能发生的紧急情况进行预测并采取预防措施。可以说，这个部门的成立很大程度上保证了本国居民的安全，为正常的生产和生活提供了保障。