执法部门不应因收容制度废除而懈怠(组图)

http://www.sina.com.cn 2003年09月19日09:05 南方都市报

　　街头正在休息的外来务工者，如果没有落脚处，他们也将给城市的管理带来很多难题。韩一鸣

　　执法部门不应因收容制度废除而懈怠

　　专家建议对违反规定乞讨屡教不改者可进行治安管理处罚

　　关注深圳流动人口

　　本报讯北京邮电大学法学博士许志永认为，对于现在出现的流动人口新问题，有关执法部门不能因把责任归结到收容遣送制度的废止而懈怠自己的本职工作。

　　警方应增强侦查破案能力

　　一类是治安问题，包括城市倒卖假证者、违法经营者，甚至盗窃、杀人、抢劫等各种各样的犯罪都会有不同程度的增多，因为即使按照犯罪人口占总人口的比例来算，驱逐的大量人口当中也会包含一些罪犯，驱逐也能减少一些犯罪。但治安问题是警察管理的问题，不应当还幻想着把人赶走了治安就好了，应该认识到我国正处在大规模城市化进程中，城市人口必然是越来越多，我们的治安管理也不能回避这样的现实。这需要在某些地方加强警力，增强侦查破案能力。但警察不能因此把责任归结到收容遣送制度的废止而懈怠自己的本职工作。

　　城管应慎用对乞丐的管理权

　　许志永说，乞丐带来的问题其中有一部分可以归结为治安问题，比如，拦路乞讨，威胁性乞讨等，这类行为已经超出普通乞丐的行为模式，受害人如果报案，警察可以依照治安管理处罚条例来处罚；有一部分可以归结为城市管理问题，比如，一些大城市可以规定某些区域不得乞讨，违背者可以通过城管部门把他们赶走。职业性乞讨，屡教不改者甚至可以对他们进行治安管理处罚。

　　但是，城管权力的扩大一定要慎重，因为乞丐导致的治安问题也不用过分担心，乞丐一般无法进入高档饭店、写字楼、酒吧和社区等地方，并且由于城市保安队伍的扩大，他们的活动范围只能缩小到车站、马路等公共空间。因此，社会规范也在约束乞丐的行为。理性地想一想，乞丐问题其实并不是那么严重，不是一个尖锐的普遍的社会问题，无论从社会需要还是社会成本的角度看，上升到立一个新法的高度似乎没有必要。

　　焦点

　　1　如何控制流动人口？

　　观点1　切勿新瓶装旧酒

　　“警惕救助管理办法重新滑入以前的收容遣送制度的旧轨”

　　黎军认为，政府确实应当注意到流动人口对城市秩序的潜在威胁（特别在深圳这一特殊地区，尤为明显），也应当进一步探讨新型的城市管理手段。但是在探讨新型管理手段的同时，应当注意两个方面的问题：一是要警惕以“王绍臣”现象为借口，使救助管理办法重新滑入以前的收容遣送制度的旧轨；二是在管理制度设计与实施过程中，不得动辄举起“治安行政”、“警察行政”的大旗，应更多地关注“供给行政”、“福利行政”，施用多种合理的、有效的、经济的手段。

　　观点2　管理必须依法进行

　　“民间组织可起到一定作用但绝不是依靠”

　　谈到如何管理流动人口的问题，中山大学政务学院教授赵过度认为：“管理必须要依法进行。”他认为现在旧的收容制度废除后，法律上会存在一定的管理真空，这就需要政府尽快立法，这样才能让执法部门有法可依。

　　赵过度说，有的学者提出可以借鉴国外的经验，利用一些民间组织作为慈善机构来解决流动人口的管理问题。他认为，民间组织可以起到一定作用，但我国和国外的国情不一样，国外的民间组织可以得到的援助资源比较多，有能力救助一些流动人口。“而我国的民间组织得到的援助资源比较少。”因此，他认为在我国靠民间组织管理流动人口是不大可能的。

　　观点3　建立流动人口协会

　　“（政府）把一部分公共治理职能转给ＮＧＯ（非政府组织），由民间组织来自治管理。”

　　浙江大学公法与比较法研究所所长，硕士研究生导师，国家行政学院行政法研究中心兼职研究员章剑生教授认为，过去和现在，我国流动人口的管理是人对人的，即警察去管每个流动者，政府要付出巨大的行政成本，但警察还是忙不过来。这是一种相当原始的管理模式。现代政府一个重要的转变是把一部分公共治理职能转给ＮＧＯ（非政府组织），由民间组织来自治管理。

　　这个思路在流动人口管理上也有可行性。就是城市的社区、厂区等可以让流动人口自行成立流动人口协会。这个办法在浙江瑞安县已经实施，并且管理效率比较显著。这个协会的功能是为流动人口提供维权、救助服务，同时又对流动人口进行自治管理。这样一来，政府就不必直接去管流动人口，而是只要管好流动人口协会就行了。当然，这种协会规模不大，许多制度性的问题还会出来，比如如何监督协会，如何建立协会在流动人口中的权威等等。但这不失为一种值得探讨的好思路。

　　观点4　疏通人才渠道

　　“加强政府与企业的人才需求沟通，从根本上解决流动人口就业问题”

　　深圳社会科学院院长乐正认为，大多数外来流动人口进入大中型城市是为了寻找就业机会，而目前在人才需求上主要还是市场化行为，企业一般自己寻找需要的人才，政府在这方面和企业沟通还是不够。因此经常造成外来有劳动能力的流动人员到了大中型城市，因为找不到就业机会而不得不露宿街头。“一旦没有固定的收入，这些流动人口自然会给市容和治安带来一定的负面影响。”乐正说，目前政府已经注意到这个问题，希望加强政府和企业的沟通，充分发挥流动人口在社会建设中的积极作用。

　　2　如何看待城市乞丐？

　　观点1　城市乞丐不会大幅上升

　　“从社会心理学的角度看，人们的同情心是有限的”

　　许志永说，还有一个问题是人们担心乞丐数量过多会导致所谓“市容不整洁”这个问题。如果政府不管，是不是乞丐就越来越多？其实，这样的担心可能并没有多少根据。

　　从社会心理学的角度看，人们的同情心是有限的，金钱也是有限的，乞丐过多，人们不会无限地给他们钱。一般来说，人们不会在同一时间同一区域内给两个以上乞丐的钱，也不会在短时间内给同一个乞丐两次以上的施舍，因此，乞丐总是出现在人口大量流动的区域——熟人社区里乞丐无法挣钱。而且，一个区域乞丐的容量是有限的，因为愿意施舍的人只占人口的一定比例，乞丐过多他们人均收入自然会减少，这也正是乞丐要“占地盘”的原因。乞丐如果打架或者做出一些让市民反感的行为，他们的收入就会减少，所以，经济力量自然会调节乞丐的数量，一个地方乞丐达到一定数量就会饱和，不用担心一个地方乞丐会过多。

　　总之，对于一个发展中国家来说，我们还没有解决贫困问题，我们又不能不尊重人权，因此乞丐现象是不可回避的，乞丐是城市文明发展的必要成本。对中国来说，由于历史上30年的时间里耽误了城市化进程，城市化压力特别大，因此乞丐问题相对会严重些。

　　观点2　严查操纵乞丐幕后黑手

　　“经过调查不少乞丐背后是被一些‘黑手’操纵的”

　　乐正说，无劳动能力的乞丐应该是政府救助关心的对象，他们可能真的为生活所泊，如果我们不能付出自己的同情心来帮助他们，他们很可能难以生存下去。

　　但现在有一种现象使市民在面对这些无劳动能力的乞丐时，对是否救助产生了怀疑。他说，经过调查不少乞丐背后是被一些“黑手”操纵的，乞讨得来的大部分收入都被幕后人拿走。“这时救助行为就不仅是付出同情心的问题，而是是否支持这种幕后黑手操纵发财的问题。”乐正坦承，从社会学角度上讲，这个问题已经很复杂了，关键是要大力查处幕后黑手，使市民在付出同情心的同时可以放心。

　　观点3　对乞丐进行分类管理

　　“对确实因生存所需乞讨的，救助站应给予求助”

　　章剑生说具体到流动人口中乞丐部分的管理，他认为需要对乞丐进行分类管理，如因为拦车乞讨导致交通不畅的，其实已违反治安管理条例，可以以治安管理的方式对那些乞丐进行严厉处理。要坚决处理带小孩子乞讨的情况，因为这严重影响未成年儿童的身心发展，这些儿童成长后，很可能是身心扭曲甚至走向犯罪道路。在国外，遇到这种情况，儿童依法被强制送到儿童救助院，国内没有相关立法，但也可以尝试着以类似方式防止乞讨对儿童造成的不良影响。对确实因生存所需乞讨的，救助站应给予救助。

　　某些乞丐反映政府是否可发乞讨证的情况，这是不可行的。因为这是和我国的社会道德相抵触的。但如有的地方确实发生重灾，政府又无法提供足够经济保障的，当地政府开具有一定期限的求助证明，也是可行的。

　　声音

　　治安问题是警察管理的问题，不应当还幻想着把人赶走了治安就好了，应该认识到我国正处在大规模城市化进程中，城市人口必然是越来越多，我们的治安管理也不能回避这样的现实。对于一个发展中国家来说，我们还没有解决贫困问题，我们又不能不尊重人权，因此乞丐现象是不可回避的，乞丐是城市文明发展的必要成本。乞丐带来的问题其中有一部分可以归结为治安问题，比如，拦路乞讨，威胁性乞讨等，这类行为已经超出普通乞丐的行为模式，受害人如果报案，警察可以依照治安管理处罚条例来处罚。某些乞丐反映政府是否可发乞讨证，这是不可行的。因为这是和我国的社会道德相抵触的。

　　结束语

　　连续四天的采访报道，本报记者一次次走近这些漂流在城市街头的无业流动人员。和他们亲密接触，倾听他们的乞讨心声，记者也深深地被其中大部分人的不幸遭遇所打动，对于他们，付出同情心和给予帮助应该是值得鼓励的。

　　但不可否认，这些流动人口寄居在城市里如果不加管理，无疑会给城市的管理和治安带来很大的难题。正如社会学家所说，流动人口在城市化过程中出现是一种必然现象，同时管理也是必须的。在旧的收容制度废除后，如何管理流动人口，无论从制度上还是从执行上与每一个人都息息相关，值得大家深思。

　　统筹／本报记者　宋元晖　采写／本报记者　宋元晖　傅剑锋　丰雷