本刊记者 李云虹

　　【提要】尽管《法律援助条例》已经出台并实施了，但是我们还应当清醒地意识到，法律援助在我国还是一枚青涩而尚未成熟的果子。

　　2003年8月18日，由湖北来京打工的韩某来到北京市法律援助中心，希望法律援助中心的律师可以帮助自己向老板讨要应得的工伤赔偿金。由于经济十分拮据，无法支付高额的律师费，在好心人的指点下，他将希望寄托于北京市法律援助中心，希望他们可以为自己撑起一片晴空。

　　2003年9月1日，我国第一部关于法律援助的全国性立法《法律援助条例》已经开始正式实施，它预示着将会有更多的弱势人群得到法律的"庇护"。

　　步履蹒跚

　　作为世界各国通行的一项法律制度，我国的法律援助历经多年的风雨磨砺。

　　"绿色背景下，一只朝上的手掌，托着一架象征公平的天平，寓意向求助者送去公平、温暖，以及春天般的生命关怀。"这幅图画不仅勾勒出"社会弱者权利保护中心"的会徽，也由此勾勒出我国法律援助事业的起始点。

　　"我国最早出现从事法律援助方面的组织是武汉大学的'社会弱者权利保护中心'，它是一家民间法律援助组织。"司法部法律援助中心调研处郑自文处长说。追溯我国法律援助事业的起源，不难发现，我国法律援助并不是诞生于北京，而且，它也不是由政府率先组织成立的。

　　从此，我国相继出现了其他的提供法律援助的组织。1995年，北京大学的法律系成立了妇女法律援助中心，是由北京大学法律系的教师和学生组成的。它拥有了第一批专门从事法律援助工作的专职人员。该中心是在福特基金会的资助下建立起来的，也属于民间的法律援助机构。

　　相对于民间法律援助机构蓬勃发展的态势，官方的法律援助机构也在酝酿着成立。

　　1996年11月，全国第一家由政府成立的法律援助中心在广州诞生了。

　　"早在1994年，司法部就提出要进行法律援助的试点工作，探索建立我国法律援助制度。"郑处长说，"这之后，在我国的一些大中城市，例如广州、武汉、郑州、青岛、大连等开始试点。"

　　探索、试点两年以后，到了1996年，伴随着我国《刑事诉讼法》、《律师法》的出台，拉开了在全国范围内推行法律援制度的序幕。因为在这些法规里面都有关于法律援助方面的规定，使得法律援助有了法律依据。

　　1997年，司法部制定了《关于开展法律援助工作的通知》等规章，与此同时，广东、浙江等17个省、市、自治区颁布了地方性的法律援助法规。

　　1999年8月，针对青少年的民间法律援助组织--青少年法律援助中心成立了，它是以致诚律师事务所的名义同青少年犯罪研究会联合成立的。

　　尽管各地相继出台并颁布了地方性的法规，但是，另一个问题就显现了出来，就是由于各地根据各自的实际情况而制定的法律援助法规，不可避免地会出现某种冲突，因此，急需要出台一个统一的法规来体现平等。

　　"近些年，法律援助事业的发展速度可谓一般。"郑处长说道，"随着《法律援助条例》的出台，我国法律援助事业步入了崭新的阶段，进入了法律化的阶段。"

　　据不完全统计，自1997年至2003年6月，各级法律援助机构共接待解答法律咨询641余万人次，办理各类法律援助案件约80余万件，有近97万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。

　　供求失衡

　　2003年8月18日，本刊记者来到位于和平门附近的北京市法律援助中心。

　　接待大厅中，记者看到很多人在排队等候，供人们歇息的椅子上密密麻麻坐满了前来咨询和寻求帮助的人。接待大厅一共有3个接待间，由3名律师负责接待工作，并且，每个接待间中都安排了一部电话，律师不仅要负责接待前来寻求帮助的人，而且，还要负责接听咨询电话。

　　整整一个上午，前来寻求帮助的人络绎不绝，记者明显地感到接待律师的人手不够。"我们这里的人手确实很紧张。"北京市法律援助中心王学法主任略带忧虑地谈道，"由于我们的接待力量不够，群众等待的时间也较长。" 通过走访，记者了解到，目前，我国司法部的法律援助中心是不办理具体的案件的，它作为法律援助的一个管理部门，本身并不受理法律援助的案件。而案件的具体受理单位为市法律援助中心和各区县的法律援助中心。就北京而言，北京市法律援助中心就是具体办理各类由北京市高院、中院指定辩护的刑事案件，基层法院指定的案件都要在各个区县法律援助中心办理。

　　北京市法律援助中心目前已经注册的律师只有5名，其中还包括一位正在休养者。"而每天前来咨询和打来的热线电话平均一天要有40～60件。"王学法主任坦言，"如果最近一段时间集中宣传法律援助了，则每天要接待100多名来人咨询或者是电话咨询。律师的工作量是很大的。"

　　我国建立法律援助制度之后，社会对此项制度的需求到底有多大？

　　目前尚无权威性的统计。但可作一些预测。据统计，我国城市贫困人口有2000万，农村贫困人口有6500万，两者总共8500万。如果按贫困人口中千分之一的人需要法律援助来计算的话，则每年会出现约8.5万件法律援助案件。

　　又据共青团中央有关部门统计，全国0～14周岁的未成年人约有3亿多，按万分之一的人需要法律援助来计算，每年就有3万多此类案件。另据中国残疾人联合会调查结果显示，我国残疾人有6000万，按千分之三计算，每年需要接受法律援助的案件就有18万件。再据《1999年中国统计年鉴》的统计，到1998年底，我国65岁以上的老年人约9240万，按千分之一的比例来计算的话，需要法律帮助的有9.2万多件。

　　上述几项相加，每年大约有38.7万件法律援助案件等待办理。以上计算方法有交叉，但仍属于极为保守的数字。因为以上的计算比例可能大大低于世界的比例（注：据美国一个法律援助学者的调查研究表明，在美国满足法律援助需求量的最低标准是，每万名穷人中需两名专职法律援助律师，按这个数字，我国仅贫困人口一项就需专职律师1.7万名）。绝大多数的法律援助案件需要律师提供帮助。按每位律师每年无偿办理1～2件案件来计算，现有的10万多名律师只能办理10万～21万件案件。

　　"去年，我们一共办理了18万件法律援助案件，但是，市场的需求据我们估算是74万件，我们也只是完成了1/4而已。"郑自文处长的担忧溢于言表。

　　经费难题

　　"办理法律援助案件，有的时候就连办案的成本都需要自己掏腰包，政府所给的补偿金根本就不够办理案件的费用。"记者在采访时发现不少律师不愿办理法律援助案子。"为了办案成本的考虑，能不去调查取证就不去，这在一定程度上也影响了办案的质量。" 一位办理过多起法律援助案件的律师接受采访时的抱怨在接受采访的律师中颇有代表性。

　　青少年法律援助中心佟丽华主任给本刊记者算了一笔律师办案成本的账。

　　对于刑事案件，律师首先要到看守所去会见当事人，一般的看守所都距离市区比较远，经常是需要花费半天的时间，甚至是一天的时间。按照看守所的规定，必须两名律师才能会见当事人，我是承办法律援助案件的律师，我还需要找一名律师陪我一块儿去，往返打车60元钱算，中午两个人吃饭也按照60元钱算。你办理法律援助案件，但是陪同来的律师应该给其报酬的，就按照200元钱算。这是到看守所看当事人的成本投入，仅仅是一次的费用。第二个成本投入，复印案卷，很多法院复印一张案卷1元钱，按照80页案卷来计算，因为80页的案卷在刑事案件中很普遍，一共需要80元钱。去法院往返打车近一些的按50元钱计算，律师办案是需要事先来法院看卷的。开一次庭，往返路费50元钱。

　　在没有任何取证的情况下，费用的支出就已经达到了500元钱了。而我国目前律师办理法律援助刑事案件的办案补偿金就是500元。

　　司法部法律援助中心调研处郑自文处长在接受记者采访时也承认，目前制约我国法律援助事业发展的一个很重要的因素就是经费问题。虽然我国近几年财政拨款不断加大，但是，对市场大量的需求而言，依然是杯水车薪。

　　"去年政府用于支持法律援助事业的财政拨款是7800万元人民币。我们去年实际花销为8400万元。二者之间的差额600万元是我们接受社会募捐的钱，但是募捐的钱只占到很少的一部分。财政拨款分担到我们十三亿中国人的身上，才不到6分钱。"

　　我国同世界上发达国家和地区的做法基本一致，即政府投入占主要比例。但我国是发展中国家，经济水平总体偏低，政府的财政拨款绝对不可能达到发达国家的水平，因此，经费的不足严重制约了我国法律援助制度的发展，现在除上海、广东等少数经济发展较快地区财政拨款较多外，其他地方得到的拨款寥寥无几。但即使是上海也是捉襟见肘，上海现有区县法律援助中心20家，其中12家还处于无经费状态，其余的仅仅是初步解决了经费问题，事实上，都是律师在自掏腰包进行法律援助工作。

　　谁来买单

　　面对经费如此紧张的局面，郑自文处长号召全国的律师依照律师职业道德为社会的公益事业尽一份力。

　　对此，佟丽华主任却有不同的观点："如果政府可以加大财政拨款，使得补偿金中包括律师办案的必要的办案成本，那么，在一定程度上，使得这个领域处于一种良性竞争环境。这将更有利于法律援助事业的发展。同时，也可以吸引相当一批的律师参与到其中。"

　　海南金凯旋律师事务所王向和主任也谈道，"律师从事弱势群体的维权需要有坚强的经济基础。法律援助意味着付出，这付出既有时间上的、精力上的付出，也有物质上的付出。没有一定的经济基础做保障，维权行动是不会长久的。"

　　近年来，律师通过各种途径为贫弱群体提供法律援助，但现在律师已走向社会、步入市场化，律师的性质从国家法律工作者转成为社会提供法律服务的社会工作者，国家不再负担律师的工资、保险、福利等，因而，现阶段谋生已成为律师们的首要的需求，有偿法律服务便成为了一种必然。律师行业同社会其他众多行业一样，要接受市场法则的调节。现在各地都明文规定每个律师每年要承担1～2件法律援助案件，一些律师事务所及律师个人都受到越来越多的同业竞争和片面追求经济利益的驱动，不愿承担法律义务。

　　我国有大量的贫弱人群需要法律援助，但律师的无私奉献仅仅解决了一部分的案件，还有大量的案件需要有偿服务这一渠道来解决，为了追求公正，保障公民在法律面前人人平等的法律宗旨的实现，需要大量的经费来充实办案主体的各项支出。但按照司法部的规定，法律援助资金的来源是由财政拨款；律师、公证处、基层法律服务机构业务收费中提取一定比例；还有社会捐赠。

　　"但是，尽管如此，《法律援助条例》毕竟是首次宣布法律援助是政府的责任，而不是律师的责任。这就是一个不小的进步。"郑处长反复强调法律援助是政府的责任而非律师的责任。"我们必须承认，在西方国家，法律援助是一项比较完善的制度，而在中国，法律援助则是一项方兴未艾的事业，尚未形成健全的法律援助制度。" 民间的出路

　　"在中国很长的一段时间内，公益人物往往是以他的悲壮来感动着社会，结局都很惨。传统的公益人物都是以他们的悲壮在感动着社会，我认为我们应该是以我们的影响力和作用来推动着社会的发展。"佟丽华说这句话的时候正担任我国较大影响的民间法律援助机构之一--青少年法律援助中心主任。

　　该中心一共有10名工作人员，其中5名是具有律师资格或者至少为实习律师。他们每年办理20～30件法律援助的案件。涉及到的案件包括电话咨询的案件就达700件左右。

　　对于民间法律援助机构，除了普遍面对的经费问题，独立法人问题也是佟丽华主任去不掉的心病。

　　"我认为民间的法律援助机构将来应同律师事务所一样，由司法行政系统一家来统一审批，这是必要的。现在是营利性的律师事务所由司法行政部门一家来审批，但是，非营利的法律援助机构，司法行政部门一家是不能批准的，在立法上没有明确这个问题。"

　　就民间法律援助机构，佟丽华主任还补充了一点，就是政府对于民间的法律援助机构应该持有一种鼓励、规范、支持的态度。

　　由于法律援助的需求量大，而政府的力量又不足。全国法律援助的需求量是70多万件，而我们所提供的案件最多是18万件。因此，更需要鼓励更多的民间机构来从事法律援助工作。

　　法律援助工作不是谁想来做就来做的，必须要专业人员来从事。对于在民间法律援助机构工作的人员，对他们要么进行备案、要么经过审查，要做到规范。

　　至于支持主要表现在两个方面，一是，这是个最基本的，对符合条件的民间法律援助机构，给予备案或是批准它成立独立的法人机构。这样的话，就会理顺这个机构在寻求资助、与公检法在办理案件过程中的程序。在同警察、法官打交道时，民间法律援助机构面临着以怎样的身份出现的问题。当其被正式批准以后，身份就合法了。这是民间法律机构所面临的最大困惑。"二是如果可能，我希望将来政府可以在资金上对民间法律援助机构给予支持。"

　　尽管《法律援助条例》已经出台并实施了，但是我们还应当清醒地意识到，法律援助在我国还是一枚青涩而尚未成熟的果子。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2003年9月下）