《联合国反腐败公约》谈判内幕

———访外交部条约法律司官员田立晓

　　中国外交部条约法律司副处长田立晓参与了我国关于《联合国反腐败公约》的所有谈判过程。9月23日下午5时，在他再次赴维也纳参加有关这个公约的最后一次会议之前，本报记者对他进行独家采访。

记者：《联合国反腐败公约》的谈判背景是什么？

田立晓：随着全球化的进程，腐败犯罪越来越呈现跨国特点，腐败资金转移非常迅速。但联合国还没有一个专门针对腐败问题的法律文书。这也是为什么联合国在通过《打击跨国有组织犯罪公约》的同时，要求成立特设委员会完成《反腐败公约》的起草，并在2003年年底之前提交联大通过的原因。

《反腐败公约》在条约内容范围上，大大超过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，最重要内容是资产的返还与追缴。

记者：在谈判过程中，争议最大的是什么？

田立晓：腐败资产流出国大多为发展中国家，流入国为发达国家。两大阵营有不同的期望：发展中国家希望加强合作，强化资产追缴与返还；发达国家更关心尽可能实施强有力的预防措施，强有力的履约监督机制，但对合作与资产追缴，积极性不高。

记者：谈判中我国作出了哪些贡献？有何突破？

田立晓：经过中国代表团的努力，在引渡方面有大的突破。在引渡方面，建立了本公约确定的“犯罪是否视为政治犯罪”的新规则。

这个条款本来是先由墨西哥提出来的，原文是“本公约规定的犯罪不得视为政治犯罪”，排除了一些国家拒绝引渡的可能性。但美英等国无法接受这样强硬的条款。而中国、印度、伊朗、印尼等发展中国家，坚决要求保留这一条款。经过几轮谈判之后，墨西哥撤出了，而印度、印尼等国立场也不很坚定，只有中国代表团坚持保留这一条款。

最后，中国与伊朗为一方，美国和法国为另一方，墨西哥作为居中力量，进行了艰苦的磋商。我们找了很多的前例，并参考了《联合国禁毒公约》，提出了新的条款。我们要照顾到发达国家的法律环境，也要尽可能使我们的主张得到反映。最后确定了新的规则：“是否视为政治犯罪，由本国法律来决定。在不违背本国法律的情况下，不应考虑将本公约规定的犯罪视为政治犯罪”。

当然这一结果并不能使我们感到满意，但有这个条款总比没有好。如果没有中国代表团的努力，条约中就不会有这一条。

谈判是很艰苦的，上一次的会议，最后一天开会开到翌日凌晨4时。有时候，你很难想象我们每天要开多少会。每天上午10时开会，我们在8时多就到，经常不吃午饭，一直到下午4时大会召开。到6时后，接着磋商，晚8时，又开夜会，一直到晚上11时。有一次周末我们代表团成员开会，因为租房间太贵，就到一个河边，从下午5时开到晚上9时，也是没吃饭。那次谈判后我回家一称体重，吓了一跳，掉了10斤。

记者：《反腐败公约》对腐败资产的返还有什么规定？

田立晓：发展中国家要求按照本公约来处理腐败资产问题，直接返还，反对发达国家分享资产，而发达国家则希望按他们的国内法来处理，并且分享腐败资产。在这个问题上各方争议最大。进行了多次的非正式磋商，结果拿出了一项一揽子方案，核心意思是：同时根据本公约和被请求国国内法，来处置被没收的腐败犯罪资产，同时不提及是否分享的问题。

记者：这是否意味着发达国家得到的更多？

田立晓：不能这样说。因为在他的国内，他要不处置，发展中国家一分钱也得不到。发展中国家要求全部返还，是很难实现的。因此，达成这个协议，是各方相互妥协的结果。

对我国的直接影响是，这个公约所确立的规则要求，请求国应当向被请求国提供已经发生法律效力的终审判决，作为请求返还已被被请求国没收资产的条件。这对我们是不利的。因为我们没有缺席审判制，犯罪分子在被引渡回国之前，不能作出终审判决，而多数国家都有这样的法律制度。

但是，我们认为，这个公约确立了返还资产的原则，提供了一个法律框架。只要能通过合法的途径证明这资产是我们所有，能证明是腐败分子犯罪取得的，就有可能追回资产。

我们可以通过受害人，比如说银行，在腐败分子所在的国家提起民事诉讼。只要能证明这笔钱是你的，就可以起诉。如果是刑事案件，也可以到犯罪分子所在国提起诉讼，由被请求国立案侦查。这样我们能够利用公约现有的机制来追回资产。而在此公约之前，还没有这样的途径。

记者：这个条约对我国的反腐工作有什么样的影响？

田立晓：这个《反腐败公约》对于我们反腐败是有利的，首先，它在国际上首次确立了打击腐败犯罪的法律框架，其次，它确立了世界各国在打击腐败犯罪方面的合作机制，以及追回资产的机制。

在谈判中，我们的利益得到了反映，很多条文都能为我所用，对我们打击腐败犯罪有直接意义。我国在惩治腐败的国际合作方面，缺乏这样一个有效的法律机制。从这个意义上说，对我国是有好处的。

我们要做的就是要研究这个公约，完善我们的法律。比如，首先要完善我们的刑事诉讼制度，适当时候建立起我们的缺席审判制度。如果这一制度建立起来了，这个公约的条款我们可以直接适用。还要完善我们的刑法，比如对没收资产的问题，也要有专门的规定。因为这个公约在处理腐败资产时，需要《没收令》来加以实施。第三，我国还没有《司法协助法》，这个公约最核心的是司法协助，公约规定的一些机制，都需要通过国际司法协助来进行。我们已经向国务院上报了有关立法建议。这个公约与我们的法律没有根本冲突，只是我们缺少一些与之配套的法律。

在这个公约谈判中，外交部根据《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定组织全国人大外事委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国务院法制办等部门参加了谈判，各部门均对谈判作出了贡献。