《联合国反腐败公约》谈判内幕

　　联合国官员接受本报独家专访

　　外逃中国贪官在国外

　　9月29日，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将正式生效，起草中的《联合国反腐败公约》将于今年年底通过。

　　中国外逃贪官的绞索

　　本报驻京记者／孙亚菲

　　本报见习记者／刘鉴强

　　目前，尚有超过4000名中国外逃贪官在国外“自由主义”的天空下接受“荫护”，最保守有超过50亿美元的资金被他们卷走。但由于中国与大多数贪官逃往国无引渡条约，且双方司法理念存在差异，如何让中国外逃贪官得到惩罚，没收他们正在享受的黑金成为一个棘手的难题。

　　外逃贪官和资金：“一个黑数”

　　2003年4月20日中午，58岁的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出境，据消息人士透露，他们经由新加坡，转道至美国。那里，有她多年前置下的五处高级房产。

　　狠捞上一把，然后逃到国外，利用中国与他国法律不对接的空子，就此逍遥法外，这样的外逃现象已经不是什么新鲜事。国家电力公司原总经理、正部级官员高严，贵州省交通厅原厅长卢万里、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、中国银行广东开平支行原行长许超凡、河南省服装进出口公司原总经理董明玉等等，涉案金额逾亿之巨的各种高官显要纷纷逃往国外，一时间成为媒体报道的热点，其中除卢万里被缉拿归案外，其余人等均在异国他乡过着优裕的“人上人”生活。

　　除这些“大名鼎鼎”的人物外，无法指名道姓的外逃者难以计数，媒体报道习惯引用的数据是：外逃海外的贪官4000多名，涉案金额50多亿美元。

　　“那已经是陈年老黄历了，现在早已不止这个数了。”一位不愿意透露姓名的某省反贪局局长接受采访时表示，那是2001年最高人民检察院追逃会上公布的数据，如今过了快两年，数字早已经发生了变化。

　　至于具体多少，他用了四个字形容：一个黑数。

　　记者调查时发现，真实外逃的人数，远远大于检察机关公布的数字。职务犯罪查处率居全国前列的四川省，截至2003年6月30日，有158人负案在逃。然而该省反贪局指导处副处长刘关星告诉记者，这158人中，只有一起案犯在海关出境时留下了记录，其余的全部下落不明。

　　“至于是不是用假身份证、假护照逃到了境外，还是潜伏在国内，我们没有证据，不好说。”刘关星还说，有些人长达十几年杳无消息，线索全断，最后检察机关不得不以撤案进行处理，这样的情况也不在少数。

　　除了持有合法证件公然外逃之外，用假身份证办理真护照、通过旅行团出境转逃第三国及偷渡等几种方式，是贪官们惯用的伎俩。据媒体报道，杨秀珠及全家出境时，所用证件全部身份不明。她早就拥有美国绿卡，但卡上姓名非她真名。也就是说，一旦她逃到国外，不仅海关没有记录，而且还可以堂而皇之易名而居，过上“安全”生活。

　　司法引渡的乏力

　　贪官们外逃后如何能逃避惩罚？中国政法大学研究生院副院长、国际法学教授刘廷吉教授说，这些人利用了中国与他国法律衔接上的空子和漏洞。

　　“根据国际法原则，只有签订双边引渡协议的国家，才有强制力要求对方予以引渡。否则，只能靠双方友好协商，视谈判情况而定。而有些国家甚至规定，没有引渡协议，谈判也不行。”刘廷吉表示，引渡问题一直都是国际司法协助中的难点之一，涉及到法律理念和双边关系等多重复杂的问题，一旦发生冲突，很难协调。

　　刘关星副处长也告诉记者，四川省惟一明确的那例外逃美国的案子，去年下半年通过公安部向国际刑警组织申请了红色通缉令，然而由于中美双方没有引渡条约，通缉令至今石沉大海。

　　我国在司法引渡方面起步较晚，有专家分析说，1980年代末期到1990年代初，一批在经济转轨期间利用手中职务犯罪的人员外逃，才引起有关部门对打击跨国犯罪的重视。1994年，中国与泰国签订了第一个有关引渡的条约，之后引渡问题的双边谈判发展缓慢，迄今为止只有18个国家与中国签署了双边协议，而美国、加拿大以及西欧等贪官外逃最多的国家，都没有引渡协议。

　　最高人民检察院外事局司法协助司龙梅处长，一年多来致力于国际间司法协助、引渡等方面的具体谈判工作。

　　“我操作了不少具体的案子，成功的有，但总的来说难度很大。”龙梅感叹，在国际司法合作谈判时，一些国家往往会以此为政治筹码，人为设置障碍，海外追逃难上加难。

　　另一方面，中国在国际法体系上的相对滞后，也给海外追贪增加了难度。尽管1990年代以来贪官外逃情况已十分严重，但《引渡法》于2000年12月28才正式颁布施行。另一方面，有调查显示，1997年至1999年3年内，中国累计资本外逃530余亿美元，其中很大一部分为职务犯罪非法所得，然而目前为止，《反洗钱法》仍只停留在酝酿阶段，中国也没有加入国际反洗钱组织。

　　因此，在反腐力度日渐加强的今天，贪官们在国内的生存环境可谓每况愈下，而外逃就成了低风险、高收益的举措。

　　在位期间猛捞猛刮，有计划有步骤地向海外转移资产，一有风吹草动，逃之夭夭，一旦成功，一劳永逸，这已是近年来职务犯罪的广泛趋势。日前有海外消息透露，在今年SARS肆虐的四五月间，有180多名在职、已退下的处级以上干部失踪、外逃，或在外考察访问逾期未归，一些高级干部在途中、边境、机场港口被抓获。

　　国际公约狙击外逃贪官的涵义

　　事实上，这不仅仅是中国的难题。

　　随着经济的全球化，跨国犯罪越来越严重，威胁着世界和平和他国经济安全。加强国际合作，打击跨国有组织犯罪，成了各国关注的焦点。这样的共识在1998年的第53届联合国大会上形成一致意向：决定成立特设委员会，专门负责谈判《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。

　　外交部条约法律司郭阳，曾作为中方代表进行过一次谈判，还参加过两次研讨。

　　“看公约打击外逃贪官的作用，主要看两个核心部分，一是定罪，二是引渡与司法协助。”9月23日下午，郭阳在接受本报记者采访时表示，按照公约第8条“腐败行为的刑事定罪”规定，凡直接或间接向公职人员许诺或给予不应有的好处，以及公职人员直接或间接索取或接受不应有的好处时，都视其为犯罪，比我国现行法律中对行贿受贿罪的规定更加宽泛。

　　在最为复杂的司法协助和引渡这一块，第16条建议缔约各国“努力加快引渡程序并简化与之有关的证据要求”。龙梅表示，这种规定虽然不是强制性的，但为日后各国间进行协调提供了依据。

　　刘廷吉教授认为公约的积极之处还在于，要求各缔约国在其本国法律中对本公约所涵盖的任何犯罪“规定一个较长的追诉时限，并在被指控犯罪的人逃避司法处置时规定更长的期限”，由此来保证对外逃贪官的长期追惩。

　　郭阳向记者透露了谈判中的一些有趣内幕，譬如中国联合发展中国家，提出了一些条文，不少都得到了采纳。

　　“比如第4条关于保护国家主权的条款，就是我们提出来的。”郭阳说，中方一直强调公约要在尊重国家主权的原则下适用，不能以打击跨国有组织犯罪为由，干涉别国内政，侵犯别国的司法主权。

　　“而西方国家往往有这样一种趋向：以国际合作为由，想介入他国司法程序。比如在取证的时候，他希望有他的人在旁边，甚至通过他们的司法官员来提问等等，这不被我们的法律所接受。”

　　资产返还缔约国条款，也是中方和发展中国家联手取得的重大胜利。据他介绍，公约最初是按照1988年的《禁毒公约》来构建的，其对资产处理的原则是实行没收，即财产在哪个国家就由哪个国家所得，因为那些资产是贩毒所得，没有合法所有人。

　　“但是我们提出，跨国有组织犯罪的情况很复杂，有些是侵占合法所有人的，因而首先应考虑合法所有人的利益。这一要求被写进了第14条中，规定优先考虑将没收的犯罪所得或财产交还请求缔约国。”郭阳说，从保护本国利益的角度，以美国为代表的发达国家强调属地管理，而发展中国家关心自身的资产流失问题，始终坚持，在这一条上谈了好几个回合，最后以中方的胜利告终。

　　当然，在双方的博弈中，发展中国家也做出了不少让步。譬如以美国为首的包括西方和部分东南亚国家的反洗钱金融工作组，有个反洗钱四十条指导规则。他们希望把这个规则全部纳入公约中有关反洗钱的条文中来，进而把这个区域性的文书全球化。

　　由于这个规则涉及对他国金融机构的渗透，中方坚决反对，美国代表多次下来做中方工作，最后结果是对它进行了弱化，吁请缔约国在不影响本公约的任何其他条款的情况下，将各种区域、区域间和多边组织的有关反洗钱倡议“作为指南”。

　　“这样一来，反洗钱四十条指导规则就只是一个参考，而非一个标准，双方各退一步，但他们的让步更多一点。”郭说。

　　在历经11次艰苦的谈判后，2000年12月12日，联合国在意大利举行签署仪式，中国当天签署该公约。之后两年，中国对文本进行了通盘研究，广泛征求意见，最后认为，中国法律与此公约虽然有差别，但无原则性的冲突。因此外交部于去年年底向国务院提出批准建议，今年8月27日，全国人大常委批准了这一公约，并将于9月27日正式生效。

　　这仅仅是对外逃贪官敲响的第一声丧钟，另一个即将在年底提交联大通过的《联合国反腐败公约》，对腐败行为的打击力度将在更大程度上超过前一个公约。

　　障碍仍然存在

　　是不是批准了这些公约，一切难题就迎刃而解了？答案并不那么乐观。

　　“不少人理解为只要有了这个公约，即使两国之间没有引渡协议，也可能将罪犯引渡回来，这是错误的。”长期从事国际法研究的北京大学法学院教授郭自力分析说，公约只是一个指导性的文书，属于非强制性的，实际上还是受有无双边引渡协议的限制，即使有公约，对方也可因为没有双边协议而拒绝引渡。而这些，同样取决于两国关系和具体协商情况。

　　他说，公约的生效，只是奠定了一个国际法的基础，可以作为一个法律依据，但如果一个缔约国不执行公约，也没有什么具体制裁措施，“这就是国际公约的限制性。它的落实，要靠缔约国之间的协议，靠本国法律与国际法的衔接。”

　　全国人大常委会批准了公约之后，这部国际法便成了国内法律体系的一部分，如何使之与整个体系兼容匹配，如何弥补刑法与国际公约的距离，国际刑法学协会副秘书长卢建平教授认为，现实可行的办法就是从实际出发，修改自己的法律，适应全球开放环境的需要，“我们很多人对这个问题还认识不清楚，认为我们自己的法就行了，缺乏全球的眼光。好在央行关于反洗钱的规定，已经在往这个方向走了。”

　　卢建平还批评，在执法国际合作上问题更多，譬如对于外流赃款的追缴问题，中国方面往往认为，这是国有资产，坚持全额收回，结果就谈判不成。

　　“其实光靠一国的警力是不可能查清、查封及没收回来的，需要外国的合作。有合作就要有支出，对方是不是应该作出合理的扣除？赃款分割是国际上通行做法，但我们很多人脑子转不过这个弯来，这就可能令你一分钱也得不到。”卢教授说，公约提供了双方缔约的大框架，在谈判时中国应该摒弃一些旧观念，以更为开放和全球化的眼光，来进行国际合作。

　　日前就传来非利好消息，美国国会没能批准通过公约，原因是按照美国法律体系，必须先以国际法为蓝本，修改完国内法后才能批准。

　　龙梅向记者表示，在她经手的案子中，绝大部分涉及美国、加拿大等国家，美国没能批准该公约，无疑对中国此后开展工作非常不利。

　　而郭阳对此相对乐观，他告诉记者，在他参加的两次研讨会上，美国专家对这个公约持肯定态度，但他们表示美国批准该公约需要时间。“比如说《儿童权利公约》，世界上几乎所有的国家都参与了，美国就因为其国内法对儿童的年龄定义与公约有差异，长期不能批准。”

　　事实上，据不少媒体报道，美国最近在打击跨国犯罪方面采取了新举措。今年8月，美国国土安全部和海关执法局联合美国司法部和国务院，在迈阿密设立了ICE(Immigration and Customs Enforcement，移民和海关执法)特别行动小组，它有权没收涉嫌贪污腐败的外国高官经由洗钱渠道进入美国的财产。据悉，该小组已经开始运作，几个涉及拉美高官洗钱的案件正在处理。他们向媒体表示，“美国不欢迎贪官们的钱”，因为它们对美国经济存在很大危害。

　　治标与治本

　　事实上，无论国际国内，打击贪官外逃贪官的“紧箍咒”在越收越紧。

　　8月初，中共中央发出了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》紧急通知。中纪委派出九个巡视组分赴九省、市召开紧急会议，突击收缴县处级以上干部出境通行证、出国护照，交由组织部门“统一管理”。

　　据外电报道，仅8月3日晚至8月5日，就在北京、天津、上海、广州、沈阳、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港，查获60多名持护照或通行证，企图外逃的干部，其中有7名副厅级官员，都持有金融机关、海关核准携带出境的外汇证明，携汇最少的一名经贸干部，随身携带60万欧元。

　　“这是从源头上加强控制，防止他们利用职务便利越境外逃。”一位纪检官员表示。

　　但仍有不少专家认为这是治标不治本的举措。

　　四川省反贪局的步根来从1985年开始在纪检、反贪等部门工作，参加过多次追逃，他总结出一个规律：不少官员都是突然神秘失踪很长时间后，才通过单位报案发现其经济问题的，然而此时已经错过了追逃的最佳时机。

　　“其实这些官员有问题不是一天两天的事情，譬如有些官员的孩子长年留学国外，花费不菲，有些官员收入与支出明显不符，但就是没有部门来对其进行有效监督控制，深追到底，给他从容逃离的机会。”

　　步根来说，把预防工作做到前面，是纪检司法部门应该重视的当务之急。

　　中纪委特约研究员、中国社科院社会学研究所邵道生研究员指出，无论是收护照还是加入国际公约，可以起到一定程度的震慑作用，但并不能从根本上遏制贪官外逃的势头。

　　“因为他贪污受贿后，必然要逃命，通过各种渠道都要跑出去。最重要的还是要先把住国内这道关口，即强化内部制度建设来遏制腐败。”

　　邵道生开出药方：要建立真正行之有效的财产申报制度。

　　“我们以前执行财产申报制度，阻力很大，官员们只是把工资条交上去——这叫什么申报制度？要建立黑名单制度，一旦发现有腐败嫌疑，就将其控制住，限制其出国。另外，要加强对海外中资企业的管理，加强反洗钱措施。如果没有国内措施的配合，只加入几个国际公约，是远远不够的。”

　　部分外逃贪官名单

　　蒋基芳河南省烟草专卖局原局长、烟草公司原经理、原党组书记。

　　卢万里贵州省交通厅原厅长。

　　许超凡中国银行广东开平支行原行长，案发前担任中行广东分行财会处处长。

　　余振东中国银行广东开平支行原行长。

　　许国俊中国银行广东开平支行原行长。

　　程三昌河南豫港公司原董事长，曾任漯河市市委书记。

　　杨秀珠浙江省建设厅原副厅长，曾任温州市主管城市建设的副市长。

　　董明玉河南省服装进出口公司原总经理。

　　蓝甫厦门市原副市长，与赖昌星案有涉，案发后携妻仓皇出逃澳大利亚，2000年1月21日归案。

　　罗庆昌云南省旅游集团公司原董事长

　　周长青国有控股的西安市机电设备有限公司原总经理兼汽车部经理，归案后被依法执行枪决。

　　陈传柏昆明卷烟厂原厂长。