本报记者秦平

　　一个驾驶员违章行车被处罚，交警在递上罚单的同时，不会忘了说一句：“如果你对处罚不服，你可以在60日内向交管部门提出复议申请。”工商管理部门在查处经营单位的违法经营活动时，也会在最后提醒一句，“你有申请复议的权利”。如果你拿了人民币到银行去存钱，被银行工作人员认定为假币予以收缴，你对此有疑义，那么你也可以到中国人民银行的分支机构去要求复议。在城市拆迁过程中，被拆迁人对政府的强制拆迁决定不服的也有权申请复议。

　　公民不仅有权对直接触及自身的，由行政机关做出的具体行政行为提起复议，而且对行政机关的具体行政行为所依据的不合法的规定，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。2001年初，著名的铁路春运票价案中的当事人乔占祥律师，就在他向铁道部递交的复议申请中提出，铁道部春运期间出台部分旅客列车票价上浮的方案是违法的，要求撤销该方案及该方案出台的依据———《国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》。乔律师的申请依据就是行政复议法的第七条。

　　公民对行政复议的认识就是在这一点一滴，发生在身边，关系到切身利益的事情中建立起来的。行政复议是行政机关内部的纠错程序，它通过上级机关对下级机关的监督，保证行政行为的合法与适当，上级机关可以对下级机关违法或不当的行政行为进行撤销或变更。然而，自我国行政复议法实施以来，经历过最初短暂的收案率上升以后，就出现了收审率连年下滑的趋势，这使行政复议制度的作用大打折扣。人们对行政复议日趋冷淡的态度，折射出了这一制度本身所面临的矛盾与困境。2003年9月20日至21日，中国社会科学院法学研究所行政复议制度司法化研究课题组就这一问题召集有关专家学者进行了深入的分析。

　　内部监督还是权利救济

　　行政复议的结果只可能有三种，维持、撤销和变更。从目前我国的实践来看，行政复议案件的维持率相当高，但并不说明政府的行政水平很高，这从不断攀升的信访案件中可见一斑，人们选择了另一条救济渠道———上访，而上访案件过多恰恰说明了人们对法律的不信任。

　　我国的行政复议被界定为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，为此，行政复议法的设计上也就突出了“自我监督”的特点，即上级对下级的监督，而这种监督在实际操作过程中，由于各种可以设想的原因，就如其他的行政机关的内部监督机制一样，往往表现为一种监督乏力，行政复议没有特别的制度保障便很容易被虚置。

　　行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度，在起草行政复议法的过程中就曾经有过不同的意见。有人认为行政复议应该与行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是保障公民合法权利的重要途径，所以立法宗旨也应是首先保护公众的合法权利，然后才是对行政机关实施监督。

　　监督还是救济，不同的立法宗旨决定着法律的整体设计理念与实施。

　　行政复议机构的设置

　　我国各级政府的行政复议机构大多设在政府的法制机关(法制司或法制办)，实际上是政府内部的一个办事机构，既不独立于政府，也没有制约政府的权力，这使得行政复议这种监督形式往往会演变成一种妥协和不监督。复议机构不得不在政府和复议申请人之间寻求平衡。石家庄市人民政府副秘书长、研究室主任黄红星认为，受理行政争议的机关，应当是中立的。因为只有一个中立的裁判者，才更有可能做出理性的、客观的、符合人民利益的决定。

　　一个相对独立的和统一的行政复议机构，是行政复议法得以充分、有效实施的载体，没有这样一个机构，其制度功能也就很难得到有效的发挥，其复议结果也就很难公正。复议机构缺乏独立性显然是制约行政复议法有效实施的一个重要部分。

　　司法化，从尝试走向规制

　　行政复议机关能不能像法院一样成为一个独立的裁判机关？复议申请人除了向复议机关提交书面的复议申请之外能不能要求听证，得到一个充分发表意见的机会？复议机关的复议决定能不能独立做出？复议决定能不能拥有足够的制约政府行政行为的效力？有关以上问题，各地行政复议机关已开始做出一些有益的尝试。

　　据《海南日报》8月27日报道，海南省乐东黎族自治县人民政府通过招商引资，建成一个设施完备、环境优美的新农贸市场。然而，面临乔迁之喜，该县旧冲坡集贸市场的部分摊主不仅拒绝搬迁，并对县政府正式启用新农贸市场而下发的“通告”，提出了行政复议。25日上午，海南省行政复议办公室专门为调查此案，召集乐东县人民政府及申请复议人双方，举行听证会。

　　这种行政复议司法化的尝试与探索，已引起了学界和我国中央有关部门的重视，他们开始努力从更理性的角度对行政复议的发展和出路进行分析。中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，从比较法的角度看，行政复议制度的司法化，应该包含两层含义，首先，它是指行政复议程序、行政复议组织应该具有的准司法化，由此保证复议过程的公正性，使复议机关能够独立地作出复议决定；其次，它也是指行政复议决定应该具有准司法效力，进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议决定给予相当程度的尊重。如果复议程序、复议组织没有独立性和公正性，很难保证复议结果的公正性，甚至整个复议程序的合法性都会成为问题。同样，如果复议决定进入司法程序以后得不到应有的尊重，行政复议组织与程序的司法化也就是一种资源的浪费，失去了存在的意义。

　　行政复议的司法化正在从一种探索性的尝试走向更加理性的制度思考。相关资料法国的行政法院制度介绍

　　法国行政诉讼的特点是不受普通法院管辖，而是在普通法院的审判以外，建立行政审判制度，由行政法院受理行政诉讼。行政法院自成一个体系，对行政诉讼案件有着最后的决定力。

　　据王名扬教授的介绍，源于法国大革命时期的现行法国行政审判制度，其理论建立于“三权分立学说”下对行政和行政诉讼观念的混淆上，即不是从诉讼的观点出发，将行政诉讼的裁决归属于司法权的范围，而是认为行政诉讼就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就是禁止普通法院受理行政诉讼。

　　尽管如此，法国行政审判制度包括其组织机构的建立和逐步完善，经历了一个长期发展的过程，从最初由行政官员受理行政诉讼，发展成为与行政官员相对独立的行政法官受理行政诉讼；从行政审判机关处于依附于行政机关的地位，发展成为行政审判机关具有独立王国地位的行政法院组织。———王学政