曾被期待成为行政诉讼制度之外、公民抗衡行政机关不当权力又一救济渠道的行政复议制度，在中国社会实行13年之后的今天，仍然没有建立起制度有效运行所实际需要的组织机构，同时自身机制缺陷导致的公众对其公正性的质疑，已严重影响了这项制度的发展前景———这是记者旁听9月20日至21日召开的“行政复议制度改革理论研讨会”所得到的印象，而研讨会主办方———中国社会科学院法学研究所“行政复议制度司法化研究课题组”试拟的《行政复议法实施条例》，试图从法律的可操作层面上对其不足有所弥补。

　　《行政复议法》于1999年10月1日实施之初，其免费受理、方便迅捷、将规章以下抽象行政行为纳入审查范围等优势，一经媒体宣传便受到大众欢迎，乃至于2000年行政复议受案数比上年增长一倍多，2001年更得到83487件的最好成绩。然而此后，全国行政复议受案率开始大面积下滑，2002年全国总体下降幅度达到8.4％，全国除8个省级单位持平或略有上升外，其余23个省（区、直辖市）案件数量均呈现负增长趋势，其中西藏、宁夏降幅超过50％，贵州、青海、四川、内蒙古、湖南、甘肃、新疆、北京降幅超过20％。而与之形成鲜明对照的是，同期行政诉讼案件较快增长、信访数量更不断增加———显然，并非行政侵权行为发生数量减少，或者是受到不当行政行为侵扰的百姓不愿“告官”，而是更多的百姓在寻求法律救济途径的时候，主动放弃了行政复议之路。尽管制度设计者在立法宗旨中屡次强调行政复议制度对行政的“监督”功能，然而启动这种监督程序的百姓，却无一例外是为了自己受到侵犯的权益获得救济，期望通过行政复议使错误的行政决定撤销或改变。然而很难令他们满意的事实是：全国高达53％以上的行政复议案件是维持原行政机关决定的，通过行政复议予以纠正的只有百分之十几———这自然难以消除他们原本就有的对“官官相护”的怀疑。

　　而实际上，目前行政复议制度的“行政化”体制本身，也很难确保复议结果的公正：从复议机关地位看，复议机关附属于政府法制工作机构，与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，有的更存在利益关系，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这使复议机关在裁决行政纠纷时的公正性大打折扣；从复议人员组成看，从事复议工作的人员都来源于政府体系内部，其薪金、任职、调离等均由政府决定，不少工作人员不仅兼任政府领导的秘书，还要承办规范性文件审查、行政执法监督等事项，这种“内部人监督”的体制亦成为行政复议决定公正性不够的内在障碍，而行政复议作为一项需要高度专业化的法律工作，其对复议人员素质的要求显然也是目前这支队伍难以达到的；从行政复议的工作程序上看，申请人无缘参与陈述、辩论的书面审查方式，加上层层报批的办案过程（一般要经过经办人-分管副处长-处长-分管副局长-局长-分管副秘书长-秘书长-分管副市长-市长等环节），无疑既不利于查明案件事实，也给暗箱操作留下巨大空间。当然，复议机关不愿当被告的心理，也直接导致了复议机关对于维持原行政机关决定的偏好。

　　而更令人担忧的是，全国行政复议机构的组建状况颇有使这项良好的制度形同虚设之险：虽然我国省级人民政府法制机构中一般都设立了复议处，然而县市一级政府法制机构中大部分没有专设复议科，甚至相当多的县级政府连法制机构都没有———事实上大量行政复议案件的可能发生和应当发生，恰恰是以县市级为主。而查明案件事实需要的调查、取证等经费，更是无从着落。于是我们便容易明白，为什么对于百姓的行政复议申请，行政复议机构自身往往表现出缺乏足够的热情。

　　上述状况若想得到彻底根治，有赖于制度上大刀阔斧的改革，目前比较实际的做法是在现有《行政复议法》基础上进行具体的制度落实与适度的创新。会上首度公开亮相的《行政复议法实施方案》（专家稿）正体现了这一构思。其中“参照本级法院行政审判机构标准，配备行政复议人员”、“行政复议人员的调整须报上一级行政复议机构备案”、“行政复议所需经费必须单独列支、专款专用，不得挪作他用”等规定，意在落实行政复议机构组建、人员配备及经费问题；“审理案件可以召集申请人、被申请人和第三人进行当面质证和言词辩论”，显然是希望为行政复议增添公正程序的形式要件；而“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料（被申请人的答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料）提供必要场地和其他必要条件”，体现了对申请人知情权的保障。