新闻背景

　　据9月16日《三湘都市报》报道，湖南娄底一女精神病人，全身赤裸流落街头，连续一个多星期无人问津。有人打“110”报警，公安部门不愿意管，因为他们认为这是民政部门的事，而民政局也不愿意管，因为他们认为根据新的流浪人员管理办法，必须她本人“自愿”前往救助站。于是在9月的瑟瑟秋风中，这位不知名的女精神病人毫无遮挡地裸卧在城市的街头。

　　应松年 熊菁华

　　新的流浪乞讨人员社会救助管理办法实施后，赢得了社会一片赞誉；同时对公安、民政等行政执法机关也产生了积极的影响。但是，最近发生在湖南娄底的一位女精神病人裸卧街头无人过问的事件，暴露了部分执法人员对新条例立法的实质精神缺乏了解，也不明白在社会救助工作中自己应当干些什么？

　　新的社会救助条例对流浪乞讨人员实行自愿受助的服务型管理，但这决不意味着行政执法机关可以放任不管、不履行社会救助的职责。

　　街头的流浪乞讨者中，有一部分是没有生活能力的残疾人(含精神病人)、未成年人、老年人等特殊人群。他们或者被人贩子操纵，沦为赚钱工具；或者由于意识、行为能力低下，无法像正常人那样向救助站求助。对此，新条例第5条明确做出规定：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。”也就是说，行政执法机关不应被动等待这些特殊人群的自行求助，而是应当依法、积极将这部分弱势人群引导、护送到救助站，主动帮助他们享受到社会福利政策的优越，彰显新条例保护人权的本意。在北京市，针对流浪乞讨行为较多的社会问题，民政、公安、城管等多家行政执法部门从特大型城市的实际管理需要出发，密切配合、相互协调，在法制框架内合法地开展“集中告知、引导、护送流浪乞讨人员行动”，保护了流浪乞讨人员和社会公众的合法权益。

　　我们知道，新的社会救助条例彰显着社会主义制度优越性，体现着现代服务型政府、给付型政府为广大人民谋福利，为弱势人群提供社会福祉的精神。行政执法机关应告知而不告知、应引导而不引导、应护送而不护送的不作为行为，从根本上违背了新条例的立法精神，损害了当代政府“立党为公、执政为民”的形象。发生像娄底女精神病人这样的事件，从道德层面上说是可悲的，从法律层面上说则是违法的。违反的是新条例中规定的“应当引导、护送到救助站”的法定职责。新条例第15条中，仅针对社会救助站的不作为，规定了相应的法律责任。(即救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。)笔者认为，行政执法机关对流浪乞讨人员，尤其是对残疾人等特殊人群没有积极履行引导、护送职责的，更应当严格追究其行政不作为的法律责任。这类行政不作为行为，不仅直接损害了特殊弱势人群的、人身性质的福利权益；而且侵害了社会公众的利益。正如媒体所揭示的，女精神病人裸卧街头无人问津是当地政府和市民的耻辱，是每一个公民的耻辱！

　　残疾人、未成年人、老年人等特殊人群作为行政不作为行为的直接受害者，他们无法正常料理自身，当然更不可能以原告身份起诉政府不作为行为，追究行政机关失职的法律责任了。因此，针对这类同时侵犯了公民个人利益和公共利益的行政不作为行为，公共利益的代言人，如国家检察机关、公益团体等机构可以向法院提起行政诉讼，追究有关执法机关的法律责任。

　　9月26日，温家宝总理在听取新条例实施情况的汇报时指出，“新条例的实施是社会救助制度的重大改革，这对受助人员、救助管理机构及有关单位都有一个逐步适应的过程。有关部门应当认真研究新问题，不断总结经验，切实作好流浪乞讨人员的社会救助工作”。我们的行政执法机关应当从实践“三个代表”的高度出发，以实现服务型政府、彰显国家福利制度的优越性为己任，依法积极地服务于社会弱势人群，为维护社会多数公民的合法权益而积极作为。