公共话题：镇政府“红头文件”是否合法

http://www.sina.com.cn 2003年10月11日09:37 工人日报天讯在线

　　2003年9月，在浙江省新昌县城关镇，梅湖社区的大多数居民筹划着如何通过法律与当地镇政府讲理。

　　今年初，浙江省新昌县城关镇人民政府出台了《关于社区居委会资产资金管理的规定》，在当地引起了不小的争议。不少社区干部、居民代表对这个“红头文件”表示反对：“是《城市居民委员会组织法》效力高还是镇政府文件效力高？”“城关镇政府凭什么控制居

委会的资产、资金？镇政府这个红头文件的内容是不合法的，应该予以撤销。”有的社区则表示，要拿起法律武器抵制行政命令。

　　镇政府的一个“红头文件”为什么引发这么大的争议？近日，笔者赴新昌进行了采访。一

　　矛盾的焦点是这个政策性文件中规定的“各社区的现有房产均为镇政府集体所有”。

　　新昌县城关镇政府于2003年1月13日出台的这个“红头文件”（以下简称4号文件，自2003年1月1日起执行）规定：“各社区的现有房产均为镇政府集体所有，由各社区居委会负责管理与使用；各社区如有多余房屋要出租，须事先报经镇分管领导同意，由镇集体资产经营公司与承租方签订租赁协议，租赁费由镇集体资产经营公司统一收取，80％由镇统筹，20％返还给相关社区；社区居民委员会利用集体房屋或资金兴办二、三产业，增加集体收入，须事先报经镇政府同意，所得利润的40％上交镇政府统筹，60％归社区所有。因旧城建设改造需要拆迁的社区用房，拆迁安置补偿费归镇统一结算使用。”文件对返还社区的房屋租赁收入和兴办产业利润所得以及社区共建经费等收入的用途作了限制性规定。

　　在城关镇政府4号文件出台前，社区干部群众就对镇政府收缴资金的做法表示不满。据了解，2002年11月，还在居委会撤并过程中，镇政府以统一管理居委会资金为由，将原居委会的所有资金上缴镇里。据不完全统计，全镇原23个居委会上交资金达100余万元。而这些资金全是原居委会的干部们或苦心经营，或向共建单位筹集，一点一滴积累起来的。不少居委会干部、群众认为，新的社区居委会成立后，镇政府应将这笔资金还给撤并后的社区，而事实上，镇政府从此未再提及这笔款项。

　　镇政府4号文件成了矛盾的导火线，一些社区产生了抵触情绪，梅湖社区更是持强烈的反对意见。社区干部经过咨询，认为镇政府4号文件违反了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”二

　　将镇政府4号文件和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》一对比，社区干部的心里有了底。为慎重起见，社区干部采用书面形式广泛征求居民代表的意见。笔者从梅湖社区《关于社区房产所有权意见征求稿》上看到，整个社区71名居民代表中，除5人弃权外，其余66名居民代表在《意见征求稿》上签名，一致要求不执行镇政府的红头文件，即拒绝给城关镇政府统调，同意通过法律途径解决问题，以维护本社区房产所有权。“社区居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，依照法律规定，城关镇政府只能指导我们的业务，他们收取社区居委会资产、资金，就是越权甚至违法。”梅湖社区一居民代表对笔者如是说。

　　别的社区又是怎么看的呢？笔者来到凤山社区居委会进行采访。凤山社区是城关镇规模最大的一个社区，面积占城关镇总面积的28.7％。凤山社区党总支书记兼主任张伯绍，对城关镇政府的做法表示遗憾，他认为这种无条件上调社区居委会资产的做法，既不合理，又不合法。他告诉笔者，城市社区的管理，不是政府行政管理的延伸，在我国，社区居委会是基层群众性自治组织，而不是基层政府的办事机构，不是政府行政机关的派出机构。基层政府和政府职能部门与社区居委会是指导与协调、服务与监督的关系，而不是领导与被领导、命令与服从的隶属关系。城关镇政府的上述错误做法，在?欢ǔ潭壬洗蚧髁松缜刹康墓ぷ骰浴?

　　那么，城关镇领导又是如何看待上述问题的呢？石秀俊镇长在接受笔者采访时说，2002年全镇社区居委会进行调整重组，原来的23个居民委员会变为12个社区，镇里发现社区之间不平衡，有的社区如城南、七星、临江连办公用房也没有，有的社区有办公用房但无营业房，如湖莲潭、钟楼；有的既有办公用房也有营业房。还有一个问题是，此前各居委会把不少心思用在搞创收上。如今政府把社区居委会的工资、奖金、补贴、养老保险、活动经费、甚至居民小组长的补贴等都包下来了，把居委会干部的重心转变到强化管理、强化服务上来。这样，各社区站在同一起跑线上发展，社区干部可以集中思想搞好服务。至于为什么要规定各社区的现有房产均为镇政府集体所有，是因为居委会的办公用房、营业房当初建造时，资金来源渠道多，其中镇政府也有一部分投入。虽然房产证上登记的产权人是居委会，但居委会撤并后，以前的居委会不存在了，房产也就不能划归撤并后新成立的社区居委会所有，而应该归镇政府所有。三

　　据反映，最近梅湖社区居委会房屋需拆迁，镇里就依据4号文件，把社区晾在了一旁。梅湖社区由原城中、南明、城西、梅东、梅西5个居委会组成，有房产6幢。其中，原南明、城西两个居委会在大佛桥边各有房产1幢（毗邻），建筑面积都为174.8平方米，合计349.6平方米。房子都是原居委会出面审批，在建筑过程中，许多居民有钱出钱，有力出力，虽然镇政府也下拨了一部分经费，但大部分资金却是由居委会向共建单位及居民群众筹集的，而且该两处房屋都办理过产权登记，产权均由各原居委会所有。今年，新昌县决定实施环城南路房屋拆迁改造工程。上述两处房屋列入规划拆迁红线范围内。6月5日，县城镇房屋拆迁事务所将2份房屋拆迁通知同时送达梅湖社区居委会，从此杳无音讯。直到7月中旬，社区干部经了解才得知，原来，镇里越俎代庖，与县拆迁部门签订了拆迁协议。在拆迁办，社区居委会主任倪彩娟要求看一下拆迁协议，但遭到拒绝。尽管这样，梅湖社区居委会还是积极配合拆迁工作，帮助11户租房户腾空房屋，发放搬迁补偿费，逐一收取钥匙。倪彩娟告诉笔者，梅湖社区是被拆迁人，但遗憾的是至今没有签订甚至看到过拆迁协议。四

　　新昌县城关镇政府的上述做法是否合法？笔者为此进行了走访。一位律师认为，城关镇政府出台的这个“红头文件”，内容有悖于《城市居民委员会组织法》，是不合法的，据此所作出的具体行政行为也是不合法的。

　　笔者采访了浙江省民政厅基层政权和社区建设处处长周炳泉。周处长在了解有关情况后认为，新昌县城关镇政府的上述做法确有不妥，这是因为社区居民委员会是居民自治组织，社区不是政府的下属机构，政府对社区不应当采取行政命令，而应该采取协商、民主对话的形式。他列举了镇政府文件第二条“现有房屋应首先满足社区办公、活动用房需要，各社区如有多余房屋要出租须事先报经镇分管领导同意”，指出前半句不错，后半句不妥。他告诉笔者，社区应享有充分的自治权，包括民主选举权、社务决策权、事务管理权、财务自主权、摊派拒绝权、内部监督权等。其中，社务决策权是指社区内部涉及社区全体成员利益的重大事项，由社区居民会议或居民代表会议民主讨论决定，政府有关部门和街道办事处不得包办代替；财务自主权是指社区的办公经费、社区服务收入和社区得到的赞助资金，以及其他劳务收入，由社区居民委员会自行管理和支配，严格执行国家有关规定，并定期实行财务公开。周处长强调：政府要依法行政，社区要依法自治，政府应该妥善处理好这一关系，还权于民。

　　今年4月17日至18日，浙江省召开全省城市社区工作会议。省委书记、省人大常委会主任习近平在会上强调：已经完成社区体制改革任务的地方，要把工作重点放在转变职能上，要明确政府部门、街道、社区的工作职责，理顺关系，改变政社不分的体制，实现政府依法行政、社区依法自治，使社区居委会成为名副其实的自治组织。扩大基层民主，实行居民自治，是社会主义政治文明建设的重要内容，也是社区建设的基本原则。我们必须按照宪法和城市居民委员会组织法的要求，正确处理政府行使职能与社区居民自治的关系，避免“一管就死、一放就散”，逐步提高社区的自治能力。要理顺政府部门与社区的关系，转换政府角色，从过去的领导、指令、管理转到协调、指导、服务上来，充分尊重和支持社区的自治权利，不直接插手社区事务，不包办社区工作，使社区有充分的自治权、参与权、监督权。有关人士认为，新昌县城关镇政府的做法于法无据，也有悖政策，侵犯了社区的自治权，应该予以纠正。

　　截至笔者发稿时，社区与镇政府的分歧仍然没有达成一致。新昌县人大代表、梅湖社区居委会书记兼主任倪彩娟对笔者表示，根据大多数居民代表的意愿，将通过法律途径来维护本社区财产所有权，维护社区的合法权益。据了解，此前，倪彩娟等10位人大代表联名提交了议案，就城关镇政府（2003）4号文件提出了批评，要求建立适应社区发展的管理体制和运行机制。

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　　第四条居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。