上海人将可以自主调节生育行为——上海在计划生育政策上的举措，被认为可以缓解城市老龄化趋势；它更深层次的意义在于，计划生育正从强制性的行政手段向行政管理、社会服务和市场机制相结合的方向转化

　　文／吴佩霜

　　10月9日，上海市第十二届人大常委会第七次会议，对《上海市人口与计划生育条例(草案)》进行了第一次审议。

　　《条例（草案）》取消了“允许生育第二个孩子的夫妻应当有四年生育间隔”的规定，建立人口出生预报制度；明确了再婚夫妻再生育的四个条件；在生育第二个孩子方面，部分实现了农村和城镇的并轨；还将首次列入“人口综合管理”内容。

　　其中，人口出生预报制度在全国地方立法中首开先河。按照规定，上海市人口和计划生育行政部门应当定期向社会公布本市人口出生预报信息及相关指导意见。

　　上海市人口与计划生育委员会主任谢玲丽对媒体解释，这项制度保障了公民的知情权，使之可以自主地调节生育行为，有利于解决人口出生呈现波浪式发展的问题，对上海的人口出生起到“削峰填谷”的作用。

　　上海市人口与计划生育委员会一位官员对中国《新闻周刊》说，《条例(草案)》还需接受上海市人大常委会的两次审议，预计今年年底可以定案。这意味着，从1990年实施至今的《上海市计划生育条例》将被废止。

　　计生政策的调整一直在进行

　　事实上，上海市对计划生育条例的调整并不是最早的，亦不具惟一性。

　　自《人口与计划生育法》于去年9月1日出台以来，全国各省市自治区开始对本地已经实施了十几年的计划生育条例进行修订。2002年9月1日，北京市人大常委会就率先出台了《北京市人口与计划生育条例》，允许九类育龄夫妇生育“二胎”，并将生育二胎“必须满足生育间隔不少于4年、女方年龄不低于28岁”的规定放宽为“符合其中一个条件即可”。

　　此外，还对可生“二胎”而不生的夫妇，给予500元乃至5000元以上的经济奖励或帮助。“本次立法过程中，注重了以积极的鼓励和奖励政策为主导”，北京市人大常委会委员、法制办公室副主任李小娟说。

　　然而也有专家认为，这部分城市人群关注的是下一代的质量而不是数量，为了把最好的资源集中在一个孩子身上，即便是可生二胎也不会生，政府在人们可以自我管理的领域插上一脚，无疑是在往自己身上“揽包袱”，加重了政府的负担。

　　尽管在具体操作上尚存争议，“但各地修改后的新条例，都更加强调‘以人为本’，重视与自然环境、经济、社会的协调发展，在某种程度上，都体现了对公民的人文关怀。” 中国人口学会常务副会长、中国社会科学院人口研究所原所长田雪原说。

　　田雪源举出的实例是，湖南省对实行计划生育的育龄夫妻免费提供计划生育技术服务、吉林省赋予部分“未婚妈妈”合法地位、河南省则明确保障丈夫“陪月子”的权利……

　　而同时，各省市亦谨慎地强调，新条例只是对现行生育政策进行适当微调，不会改变现行生育政策的稳定性和连续性，更不会影响当地低生育水平的稳定。

　　老龄社会与人口调控的悖论

　　中国进入了老龄化社会。据国家统计局调查显示，2001年，0～14岁少儿人口比例已经下降到22.5‰，65岁及以上老年人口比例上升到7.1‰。

　　“计划生育不是我国人口老龄化的根本原因，但却是中国人口加速老化的主要原因，中国强而有力的计划生育的开展，使人口生育率迅速下降，也使中国人口老龄化迅速展开。” 北京大学社会学人类学研究所副教授李建新在接受中国《新闻周刊》采访时说。

　　上海市人大常委会一位不愿透露姓名的官员对本刊记者说：“自1979年上海率先成为全国第一个老年型地区后，人口老龄化进程不断加速。如果不采取必要的措施，只需要十年，养老保障、劳动力短缺等一系列社会和经济问题将会使政府束手无策。”

　　于是上海选择调整生育政策，拟取消生育间隔的规定，并对生育“二胎”条件进行调整看似顺理成章，试图摆脱未来可预见的“噩梦”。 这其实也是大多数省市的选择——在人口数量控制和缓解老龄化之间找出平衡点。

　　也有专家尝试另辟蹊径。在今年9月举行的第三届中国人文社会科学论坛上，李建新重申了他的观点：“就目前中国现状而言，再追求迅速减少人口数量目标，成本太高风险太大，出于中国人口结构合理化的发展，应该尽快在‘两孩’政策上统一人口数量与结构问题。”

　　李建新说：“计划生育政策应该通过把总和生育率维持在1.8～2.1（一对夫妇平均所生的孩子数量）的水平上，来达到既控制人口数量增长又达到调控人口年龄结构的目标，而不应是只追求把生育率降得越低越好。”

　　他认为，在生育率水平高的地区（例如落后的农村地区），应继续搞好控制人口数量的工作，使生育率水平降低到2.0左右；而对生育率水平低的地区，特别是发达的城市地区，如北京、上海等地总和生育率已经降到了1.0以下，则不再需要继续维持这样低的生育水平，而是应该放开“二胎”，允许生育率自然回升，以达到调控人口结构的目的。

　　“解决老龄化问题只能依赖经济的发展、养老保障体系的完善和技术的进步来解决，而不能通过人为提高人口数量来缓解。”田雪原对此却有不同看法，“要达到人口零增长乃至负增长，老龄化是必经阶段。相对于老龄化问题，人口总量的增加依然是我国实现可持续发展的严重桎梏。

　　30年计生脉络

　　用国家计生委主任张维庆的话说，“人口与计划生育工作30多年的历史，是一部曲折、悲壮、辉煌的历史”。

　　“之所以要保持现行生育政策的原则不变，是因为多年实践证明其方向的正确性。”中国社会科学院研究员杨子慧解释说，“稍有松动，都有可能引起全社会的震动，并使国家几十年来为计划生育所做的努力前功尽弃。”

　　事实上，早在1953年第一次人口普查后，“计划生育”已经初现端倪，不过当时的提法是“节制生育”，并由时任政务院副总理的邓小平首次提出。然而，在1959～1961年经济困难和其后的“文革”期间，计划生育工作两度“瘫痪”。直至1978年，计划生育的条款第一次被写入《宪法》。普遍的看法是，“把计划生育纳入国家的根本大法，使人口和计划生育工作的实现有了坚实的法律保障。”

　　1980年，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，明确提出“一对夫妇只生育一个孩子”。

　　翌年，全国人大五届四次会议通过的《政府工作报告》中，把中国的人口政策概括为“限制人口的数量，提高人口的素质”，根据这一政策提出的“晚婚、晚育、少生、优生”的要求，取代了1970年代以来“晚、稀、少”的提法。

　　中共十二大报告正式把实行计划生育政策确定为中国的一项基本国策，则是在1982年。

　　“计划生育”背负着争议，一路坎坷，直到2002年9月，《人口与计划生育法》正式实施，“它标志着计划生育被纳入了法治轨道，依靠政策和条例控制人口数量的时代已经结束。”杨子慧说。

　　而经过之前几十年的努力，“计划生育”取得的成果已不容忽视。国家统计局在2001年全国人口变动情况抽样调查的结果显示，2001年人口自然增长率为6.95‰，继1998年中国人口自然增长率首次降到10‰以下后，近几年自然增长率继续下降，说明中国人口增长已进入较低水平的发展阶段。

　　在2003年全国计划生育工作会议上，国家计生委主任张维庆称，中国人口与计划生育工作的主要任务已从过去控制人口数量为主，转变为以稳定低生育水平、提高出生人口素质为主。

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