一个“牵一发动全身”的问题

　　萧瀚：贺老师，这么多年来您一直研究司法改革，而现在司法权问题已经成为全社会非常关注的一个问题。您在司法权、行政权、立法权三权的各自权限及其划分、权力的大小等方面做过很多的研究，所以今天想请您谈谈司法权的配置问题。

　　贺卫方：这是一个非常复杂而且重要的问题，我们从整个社会的治理来看，可以大致把政府的权力划分为制定规则的权力、执行规则的权力和裁判纠纷的权力。有的国家是典型的三权分立国家，而有些国家则不典型，尽管也确立了权力分立的原则。如何划分不同权力的界限、如何保持不同权力之间的互相平衡与制约，这是一个社会得以避免走向专制的非常重要的方面。《联邦党人文集》那样的著作就是要探讨如何构造这三种权力的划分界限，并确定这三种权力在哪些方面交叉。对于这样的知识，我们一直没有给予足够的重视。

　　但是这样的观点，今天已经开始受到了某种质疑。我们看到，如果没有一个非常明确的对司法权、立法权、行政权的权力划分，就不能建构一个良好的社会，国家权力的异化就成为必然。对司法制度的关注走到今天，是由于经过了十年的司法改革。在改革的过程中，人们的知识也在积累，大家对于过去几十年间计划经济时代形成的司法体制、司法制度的弊端，包括在权力配置上的弊端，现在已有了越来越清晰的意识。这个权力的配置是一个牵一发动全身的根本性问题，如果权力的配置不合理，错乱扭曲，将会影响到各种权力的运作，会使司法的公正性受到极大的损害，也会削弱司法权的公信力。久而久之，人们甚至会企盼人治的回归。我们需要构建司法区划

　　贺卫方：我们要首先考虑司法权力构造中的一个重要方面，就是我们是否需要一个不同于行政区划的司法区划？这本身涉及到司法权与行政权、立法权之间的关系，我国的行政权是一个强势的权力，常常干预其他权力，人民代表大会没有起到应有的作用，我国的行政权力是最高权力。另外，行政权力对司法有很大的影响，例如法院的人财物都受制于地方、同级的党政。司法独立在这样的情况下就成为一句空话。

　　值得关注的是现在我国立法权的划分单位。比如立法权以怎样的单位来选举代表，以怎样的标准选举代表，如果代表人数众多，比如说是3000人，那么这些代表如何分类？如果没有合理的分类就不能很好的运作。国外分类很简单，就是按照党派，当然也有无党派代表。我国的立法机关中，全国各个代表团中，除了解放军代表团是按照行业或者说是职业来划分以外，其它都是按照省、自治区、直辖市来划分。这样产生了一个问题：行政官员和人大代表可以互相兼职，行政官员首脑往往是当然的人大代表。法院院长、检察长也是人大代表。这样，立法权就很难独立于行政。这是我们亟待解决的一个问题。

　　在考虑到中国地方单位的问题或者行政区划的时候，我们应该意识到在中国这样历史悠久的国家中，行政区划往往是一种漫长的历史形成的结果。当我们在描绘一个省的人的时候，往往不仅仅在说生活在特定地方的人，甚至是在描述特定的文化和传统。就像一个个欧洲的国家，甚至某些传统上的差异比某些欧洲国家之间都大。这样就格外容易形成地方主义问题，地方行政区划涵盖了所有权力，成为一个居高不下、地位隆重的权力。

　　在司法改革的过程中，有人提出应该设法使司法权摆脱地方行政权力的控制，开的药方有几种，一种是让法院变成上下垂直领导。我们知道这样的说法简直就是“才出狼窝又进虎口”，因为这忽视了为什么法院与行政权力设计很不一样的设计原理。另外一种药方是，在省法院之上设计大区法院，受理来自不同省份重大案件的上诉。也有人提出三审终审制的说法。但是，我认为，改革必须从最基层的地方开始，因为我国行政区划与司法区划的完全重合，使得司法权很难摆脱地方行政权的干预，因此，我们必须从最基本的地方即基层法院开始，设计出不同于行政区划的司法区划，让司法权独立于行政权，法院从财政上、人事上甚至是文化上都要独立于地方。案件有大有小，但是对于涉案的当事人，哪怕是再小的案件，也是很大的事情。如果两个不同县份的当事人为了5000元钱打官司，那么这个案子不是在甲县就是在乙县审理，这样就让当事人很难得到公正审理或者说感觉到公正。所以，要解决这样的问题，真正保证程序正义，就应该建立一个跨县的基层法院，例如三个县在某个地方，建立起一个基层法院；然后，三个市辖区之中划出地域毗邻的部分建立一个中级法院，不同的省份之间建立一个高等级法院。

　　萧瀚：行政区划与司法区划错开以及一定程度的交叉，对于国家政治及法治的统一极有好处。否则，地方司法制度会因为行政区划与司法区划的完全重叠而成为地方行政的走卒就不可避免。贺卫方：正是如此。如果通过独立的司法区划，我们的法官就真正成为国家的法官。法官不要老说自己是辽宁法官、安徽法官，而说自己是东几区的法官，那就意味着司法界有着不同于行政官员的标准，这样更容易形成一个全国统一的司法共同体。我们过去对于联邦制有些误解，以及误解之上的恐惧，以为那意味着四分五裂。其实，越是联邦制国家越是强调规则的统一，比如美国，凡是涉及到贸易的规则，一定是联邦法。只要是涉及到不同的州，案件都由联邦法院来审理，哪怕是不同州公民的细小纠纷。如何看待在司法权中的警察权

　　贺卫方：警察到底在多大程度上可以被视为一个司法权的因素？在刑事案件中，公安部门首先要对案件进行侦查，警察权是一个纯粹的行政权，而且是一种武装力量，享有极大的能动性。在这种情况下，如果警察可以在司法活动中长期羁押犯罪嫌疑人，甚至极端到28年，同时，警察还能自己决定对于某些尚不构成犯罪的行为人进行一种徒刑似的处罚———劳动教养以及各种强制措施。警察可以行使这样一种准司法权，而不受司法审查。这无论如何都违反了程序公正和依法行政的基本要求。所以要提出限制警察权的问题。首先是观念问题，全社会应该树立起这样的观念，即警察权必须受到严格的法律限制。今天我们的社会在这方面的进展并不大，公安机关实际拥有的权力依然大于法院和检察院。

　　限制警察权力的途径有：1.对羁押时间进行更严格的限制。2.设法通过司法审查监督警察权。3.强化检察院对于警察行为的控制；4.可以考虑各地公安局局长由有法学院背景的人担任。5.建立证据排除规则（非法手段获得的证据必须排除）。刑讯逼供现在屡禁不止，就是因为证据排除规则没有建立，口供作为证据之王，在很多办案人员的头脑中仍然根深蒂固。（未完待续)