最新出版的中国《新闻周刊》杂志刊载几篇专家文章，就不久前结束的党的十六届三中全会在完善市场经济所需要的政治与法律制度、强调依法治国方面的新突破，以及弥补市场经济的法律缺失、公民财产权的法律救赎等问题进行了分析。

　　中国走向——十六届三中全会勾画路线图

　　中国的市场经济改革发展至今，一个明显的经验就是，建成完善的社会主义市场经济体制需要政治与法律体制的改革。我国市场经济体制完善的瓶颈是政治与法律体制的不健全。地方保护主义、有法不依、执法不严、部门利益超越法律界限，所有这些，都使得真正的市场经济秩序难以形成。解决这些问题的关键在于从体制上解决全能主义结构的转型问题，使公共权力机构能有效地提供统一性的法律，提供基本公共产品。

　　十六届三中全会在完善市场经济所需要的政治与法律制度、强调依法治国方面有了新的突破；在政治文明以及党内民主方面做出新的努力；在决策的科学化与民主化方面有新的尝试。这些举措，体现了新一代党和国家领导集体的政治智慧，也标志着中国改革已经超越了单纯的经济改革，向更深层次发展

　　三中全会：中国改革向深层次发展

　　从1978年起，中国的改革至今已经走过25年的历程。在这25年中，有过许多重要的改革举措。其中，最值得提及的是两次具有特殊意义的三中全会。1978年的十一届三中全会提出改革开放的基本国策，开启了中国新的发展道路。中国25年来翻天覆地的变化，其基本动力就是改革开放。

　　1993年的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济的基本框架，解决了中国经济改革的基本方向。25年来，中国经济取得举世瞩目的成就，中国在建立社会主义市场经济体制方面也取得了令人称道的成绩。

　　经济改革所面临的任务已经不可能仅在经济领域解决,建成完善的社会主义市场经济体制需要政治与法律体制的改革

　　从改革的基本导向来看，这25年改革的重心一直是经济体制的改革。从最初的农村改革，到其后的城市改革，直至市场经济体制的确立，改革的重心一直放在经济体制上，通过多种途径逐渐激发释放经济体制的活力，促成经济的发展。

　　当然，伴随着经济改革，政治体制的改革与调整也一直在进行。其中最为重要而且成就最为明显的是政府职能的转化，从邓小平1980年提出著名的纲领性文件——《党和国家领导制度的改革》，一直到十六大以及最近的十届人大，中央层面的政府职能转化取得了重大成绩。以国务院系统的改革为例，随着国资委的成立，国务院各部委作为公共产品提供者的职能和国资委作为国有资产的所有者的职能进行了划分。这种划分标志着在中央政府层面政府职能的转变取得了重大成绩。

　　随着以经济改革为重心的改革取得明显成就，中国改革进入了一个新的重要时期。经济改革所面临的任务已经不可能仅在经济领域解决。中国的改革必须解决旧体制遗留的深层体制矛盾，必须在政治改革与政治文明方面做出创新。刚刚结束的十六届三中全会提出完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，以此作为进一步完善市场经济体制的重要举措，这在某种意义上标志着中国改革已经超越了单纯的经济改革，而向更深层次发展。

　　市场经济改革发展至今，一个明显的经验就是，建成完善的社会主义市场经济体制需要政治与法律体制的改革。西方著名经济学家波拉尼曾言，尽管市场经济强调市场对经济的自发调节作用，但市场经济制度本身的建立却不是自发的，而是人为的。市场经济制度的建立要求一种独特的政治与法律环境。其中，最重要的是，一个有权威的、具有统一性的公正的法律制度，一个能够提供公共产品的政府。而这样一种制度的建立，必须以所谓的现代国家制度的完善为前提。我国市场经济体制完善的瓶颈是政治与法律体制的不健全。地方保护主义、有法不依、执法不严、部门利益超越法律界限，所有这些，都使得真正的市场经济秩序难以形成。解决这些问题的关键在于从体制上解决全能主义结构的转型问题，通过从中央到地方的转变政府职能，使公共权力机构有效地提供统一性的法律，提供基本公共产品。

　　要建立一种现代国家结构。这种国家结构能够为市场经济的发展提供统一而有效的法律框架，能够超脱于各种社会利益之上

　　在经过了20多年的改革之后，中国社会利益的多元化日益明显，中国改革必须面对这种新的形势，在转变政府职能的同时，彰显政府公共权力的性质，从而使政府得以更好地协调社会多元利益。

　　改革之前，我国社会也有很多不同的社会阶层，但总的来讲，除了农民之外，大部分人拿国家工资，做国家雇员，有利益不同，但没有明显的利益分化。经过多年的改革开放，中国社会发生了很大变化，社会的利益呈现出多元化格局，出现了诸多不同的社会利益群体。不同群体往往有不同的利益诉求，这些不同的利益诉求有时甚至导致冲突的发生。

　　这种新的形势对政府的公共性提出新的要求。面对多元化格局，政府必须超脱各种具体的利益，进一步彰显自身的公共性，协调不同利益，为它们之间通过市场交换满足各自要求提供一个制度环境。否则就会使社会矛盾得不到及时解决，以致潜伏甚至激化，这对我们社会长期稳定来讲是相当不利的。

　　在今后若干年内，政治改革的一个重要任务就是加强民主建设，这是政治文明的核心问题。经过二十多年改革，随着利益的多元化以及政治表达的公开化，随着整个民族文化教育水平的提高，舆论形式的多样化，中国政治文明的建设面临空前的机遇。如果能够把握机遇，更多地吸纳人民大众对政治的参与，实现社会主义民主和法制，中华民族几代人梦寐以求的建立一个民主文明的现代国家的理想就可能实现。

　　如果用现代学术的语言来表述，上述三方面任务，从总体来讲，就是一个现代国家的构建问题。改革开放之前的政治制度是一个全能主义制度。在全能主义制度下，政治、社会、经济高度一体化，国家统摄一切，与社会缺乏明显的分殊。今天，为了完善市场经济制度，为了能够协调多元的社会利益，为了有可能容纳社会大众的参与，政治体制的转型是不可或缺的。

　　这种改革的核心是在转变政府职能的基础上，实现国家与社会的逐步剥离，以新的方式建立一种现代国家结构。这种国家结构能够为市场经济的发展提供统一而有效的法律框架，能够超脱于各种社会利益之上，真正起到公共权威的作用，而且这样一种体制可以通过各种方式将社会大众的参与政治行为与政治决策，纳入整个政治过程之中。这些方面无疑是我国改革进入新阶段后所面临的重大任务。

　　十六届三中全会在完善市场经济所需要的政治与法律制度、强调依法治国方面有了新的突破；在政治文明以及党内民主方面做出新的努力；在决策的科学化与民主化方面有新的尝试。这些举措，体现了新一代党和国家领导集体的政治智慧，也为完成上述艰巨使命提供了绝佳的契机。（文/北京大学政府管理学院教授李强）

　　走向完全的市场经济

　　中国目前的市场经济体制还是一种不完全的市场经济体制，是政府主导和过当干预(“官治”)的市场经济体制。因此要加快推进改革，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用

　　25年前，十一届三中全会召开。中国民众开始用“春潮”来形容其后的经济改革。1984年，十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，中国正式提出要建立“有计划的商品经济”。1992年秋，十四大正式提出中国经济体制改革的目标模式是“社会主义市场经济”，最终摒弃了计划经济体制。

　　翌年，影响了中国经济改革十年来基本走向的“50条”诞生了——当年的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》分10个部分，要点有50条。它勾画出了社会主义市场经济体制的基本框架，并作为纲领引领此后中国的经济体制改革。

　　如何评价50条在实践中的执行情况？尽管出现过一些曲折和反复，但总的来说中国经济改革坚持了市场取向。这一取向体现在两个方面：一是市场机制逐步成为资源配置的基础方式；二是企业逐步成为对市场信号做出反应和在市场竞争中获得利润的微观主体。

　　基于此，下一步的经济体制改革，不是另起炉灶，而是在已经初步建立的体制框架基础上继续努力，做“完善”的文章。

　　文章主要从哪些方面做起呢？

　　中国目前的市场经济体制还是一种不完全的市场经济体制，我们可以将这种不完全概括为政府过当干预和向国企倾斜。

　　完善社会主义市场经济最重要的障碍，就是政府职能转变太慢，干预过当。1998年以来，国务院推行了政府机构改革。事实上它仅是机构改革分流了一些人——机构进行了重组，但没有实现职能转换。

　　十四届三中全会的“50条”中有7条从7个方面对政府转变职能有一个较全面的描述。其中的第16条提出：转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。

　　这10年来，这几条也是执行的最差一点，进展最慢。当年，我们已经提出了的深化投融资体制改革。逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任，用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。今天看来，这些仍然没有真正做到。

　　国有经济改革不到位是完善社会主义市场经济的另一个重要障碍。这主要体现在政府对国有企业的倾斜上。

　　政府对国有企业进行或明或暗的保护和照顾，其他类型的企业在行业准入、资源获得、市场拓展等各方面必然会受到抑制，市场经济的基本原则——平等自由竞争就受到了破坏。

　　保护国有企业，也为政府的审批制度找到了借口，不利于政府职能的转换。政府部门还是沉溺于过去的审批制度，甚至要借所谓的“宏观调控”之名来强化审批制度，这与社会主义市场经济是南辕北辙的。

　　接下来的问题是如何把文章做好。

　　鉴于国际上建立市场经济体制过程中不同模式的经验和教训，中国建设市场经济体制的真正目标应该是建立在法治和平等竞争基础上的市场经济。

　　所谓的法治市场经济，是指政府官僚机构和政府官员对经济的管理是在法律框架下依照法定的程序来进行，是指法律的通过和法律的执行都应该得到强有力的约束和制衡。法治市场经济也允许政府实施比美国甚至比日本、韩国政府更多的经济干预，但前提是在法治的基础上。

　　所谓平等竞争的市场经济是指国企同其他所有制类型的企业在市场中平等竞争，国企不能得到“官方”的倾斜。

　　为此，我们至少应该作好这几方面的努力，加快国有经济布局的战略性调整和国企改革；加快发展非公经济；不但用法律文本，更要用立法和司法系统来约束政府的行为；要明确政府与市场之间的边界、各级政府之间事权和财权的边界；对政府规制和产业政策进行规范；加快发展要素市场等。

　　在14日晚公布的十六届三中全会公报中，我们看到了许多让人兴奋的语句：混合所有制、建设统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度、保护公私财产权等。这些都充分体现了在法治和平等竞争基础上走向完全的市场经济的精神。（文/国务院发展研究中心研究员张文魁）

　　弥补市场经济的法律缺失

　　尽快完善与市场经济运行、市场经济秩序和制度实施等密切相关的法律体系，是支撑中国社会主义市场经济体制从初级走向中期的关键

　　过去25年的实践和探索，虽然使中国初步建立起社会主义市场经济体制的框架，但“框架”发育程度较低，仍不健全，计划经济时期遗留下来的深层体制问题还未得到根本性的解决。

　　因此，十六届三中全会强调，完善社会主义市场经济体制的主要任务之一，是建设统一开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，建立促进经济社会可持续发展的机制。从法律角度来说，我们缺乏一些与市场经济运行关系最密切的关键性法律，具体表现为民商经济法的发展与市场经济发展的失衡现象非常严重。

　　关于市场经济运行的法律——主要涉及市场进入、市场交易和市场退出——存在着如下问题：一些关键性法律依然缺失，已经制定的法律在不同程度上相互冲突、缺乏可操作性

　　关于市场进入的法律，主要是《公司法》、《证券法》、《企业法》，目前市场主体法非常混乱。现行公司法，实际上是一部以国有企业为本位的立法，公司法中存在着许多对国有企业的特别规定。这些规定背后实际隐藏着对非国有企业的歧视，已经不适应市场经济发展到今天不同所有制企业公平竞争的需要。

　　另外市场进入的门槛很高，把许多民营企业挡在了外面。《公司法》要加紧修改，《公司法》修改的目标是在理念上将国家本位的《公司法》改造为公司本位的《公司法》，更多强调当事人意思自治，而不是政府管制，同时强化对中小股东利益的保护。

　　与市场交易密切相关的法律，已经有一些，包括《合同法》、《担保法》、《证券法》。但《担保法》和《证券法》缺陷甚多，目前也没有一部统一的《反欺诈交易法》。

　　当前,《证券法》的修改是焦点。《证券法》出台于1998年年底，当时亚洲金融危机余音犹在，中国证券市场的实践也不够丰满，对年轻的证券市场如何定位想得不透。因此，现行《证券法》过多强调扎紧篱笆，防范风险，原则性条文较多，限制性和禁止性条款比比皆是，不太讲究法律的可操作性和可诉性。尤其是入世后，现行《证券法》中的许多制度和内容与国际证券市场的游戏规则相背离。今天，在全面完善我国市场经济体制、整体推进我国资本市场开放发展的新一轮改革中，对《证券法》进行与时俱进的修订就显得尤为迫切了。

　　《证券法》的修改应与《公司法》的修改同步进行。可以考虑把《公司法》中有关股份公司股份发行和转让的部分放入《证券法》中，而将《证券法》中证券交易部分分离出来，独立形成一部证券交易单行法，彻底理顺《公司法》、《证券法》和《证券交易法》三者之间的关系。

　　《证券法》应对目前的金融分业经营体制进行重大调整(尤其是在QFII制度实施以后)，建立混业经营体制，适应金融竞争形势，并为下一步中国金融改革预留空间；证券交易应细化规则、改善监管、强化责任。《证券交易法》应允许期货期权交易、建立“做空”机制，允许银行资金入市，废止国有企业禁入制度，在控制风险的前提下，放松对券商融资和交易的限制，以在证券市场聚集人气，活跃交易气氛，放大股市功能。同时强化对投资者利益保护，建立证券民事赔偿制度。

　　目前中国证券市场中广泛存在虚假陈述、内幕交易、操纵市场、恶意欺诈等行为，这些行为直接损害到投资者的利益，也严重危害证券市场的长远发展。《证券法》应该增加对证券民事赔偿责任的规定，区分连带责任与补充赔偿责任，允许法院直接受理证券民事赔偿案件。

　　在退出市场方面，我国目前最大的问题就是没有市场退出法——《破产法》。在WTO谈判时，西方人反复强调中国不是市场经济国家，因为中国没有一部市场经济的破产法。目前，全国人大常委会已经把制定《破产法》列入今年的立法规划当中，《破产法(草案)》已经数易其稿，可以说已经处于临产期。

　　实践中,由于破产案件数量越来越多，对破产政策的调整和破产行政事务也会越来越多。中央政府应成立一个专门的部门来管理破产事务，负责制定破产政策和新《破产法》的实施。关于破产案件的审理，建议在全国各级法院建立专门的破产案件审理庭。在市场经济发展到一定阶段，条件具备的前提下，应建立国家独立的破产案件审理体系，即设立独立于地方法院的专门的破产法院，在国家最高法院的节制下，成为自成一体的国家破产法院体系。以审理涉及跨地区、散布于全国各地的债权人利益、具有全国意义的破产案件。

　　关于市场秩序法律与市场经济发展之间的失衡方面，法律界一直提倡制定《反垄断法》，这是规范市场秩序的基本法律。在整个市场经济中没有一部反垄断法，统一的市场秩序基本上不能建立

　　中国制定《反垄断法》有几个深层动因：一是中国由计划体制向市场经济转轨的过程中提出了这样的法律需求，即必须在建立市场经济的同时，建立一个公平竞争的法律制度和法律秩序。二是中国目前的垄断现象极其严重，垄断阻碍了经济的持续发展。铁路、电信、银行、金融、新闻这些行业目前存在较多的垄断现象。市场运行过程中经济力量过度集中、厂商合谋、滥用市场优势地位等经济垄断行为非常严重。行政垄断也很厉害。三是中国自身处于一个大规模的结构调整的过程中，同时受到世界第五次大规模收购重组浪潮的影响。中国《反垄断法》在维护公正市场秩序、保护有效竞争、保障消费者利益等方面发挥着市场经济基本法的作用。在整个市场经济中没有一部《反垄断法》，统一的市场秩序基本上不能建立。

　　《反垄断法》应设立专门的、权威性的执行机构。反垄断执行机构分为两套结构，一套是中央执法机构，负责处理全国和地区间的竞争与垄断问题，包括制定政策法规、对反垄断进行调查，对反垄断进行行政裁量。一套机构是地方执法机构，负责处理地方和区域性的竞争垄断问题。同时,在反垄断过程中，应制定民、刑事制裁措施和司法救济规定,应该更多地发挥司法机构的作用，法律允许垄断受损者提起反垄断诉讼，法院不应拒绝受理正当的反垄断诉讼案件。这样，《反垄断法》就可以通过竞争政策、政府的反垄断调查与裁定、当事人的反垄断诉讼等不同层面功能的发挥来达致维护市场经济公平和竞争秩序的目的。

　　建议将现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》，在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小，以名副其实

　　在中国经济转型期，由于历史的原因和经济的快速发展，形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产(尤其是国有企业等经营性国有资产)，而且由于产权权属不清、管理职能不明、政府角色错位，国有资产流失现象严重，因此对国有资产的盘点，对其关系的认识和理顺不是短期能完成的。在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》，几乎是一件“不可能完成的任务”。但在中国现阶段，国有资产的经营和管理是经济改革中要解决的重大问题，同样需要得到立法的规范。

　　建议将现有的《国有资产法》更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》，在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小，以名副其实。这部“小法”主要解决四个问题：一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位，明确其权利、义务和责任；二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系；三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。四是规定国有资产的交易规则、定价机制以及交易程序等问题。

　　该法应具备可操作性和可诉性。可操作性指的是该法的颁布将提供产权细化的具体办法。可诉性指的是该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者，同时，当国有资产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机构。

　　制度实施的失衡表现在四个方面，应尽快得到纠正

　　首先是司法管辖权问题，现在地方司法保护主义很严重，应该建立一个与地方利益分离和独立公正的司法管辖体制。

　　其次是宪法司法化问题。目前宪法不能被直接引用为当事人起诉的依据，这在实践中是个很大的问题。违宪在经济生活中较多的发生，而公民却不能用宪法武器直接保护自己的合法权益。

　　还有制度安排和诉讼成本问题，现在一些制度规定不合理，有些法院处理案子不考虑诉讼成本，不考虑当事人的支出，而只考虑自己的便利，没有人文关怀，例如上市公司银广夏和大庆联谊案的审理。

　　最后还有法官素质问题，这与建立一个法律职业共同体有关。从法学教育界到律师，到检察官、法官，怎么构筑一个能够向社会扩展的法律社会基石，大家讨论比较多的是法官的素质问题，因为它影响到一些好制度的实施。（文/中国政法大学法学教授李曙光）

　　公民财产权的法律救赎

　　财产权——财产的取得、财产权的保护和财产权的转移等制度是一个社会的核心问题,它关系到社会的发展和稳定

　　在过去的计划经济体制下，中国公民几乎没有私有财产，也没有财产权的概念。一个社会中公民没有财产，社会就不能进步；如果公民有财产而得不到法律保护，社会就不会有稳定。所以，十六届三中全会提出依法保护公私财产权正当其时，其意义不但深刻而且极其深远。

　　了解西方社会历史的人都知道，西方资产阶级革命和现代的民主代议制度的建立几乎是因为财产权的问题而引发的。宪政史上两个最早的宪法性文件——215年的《大宪章》和1628年的《权利请愿书》，都是英国贵族迫使国王签订的，其中许多条文都与保护财产有关。如国王非经贵族的议会同意不得向人民征税和募债；非依法律和司法判决国王不得剥夺人民的土地和财产；承认贵族的封地继承权；不得强占民房等。到后来发展为“不出代议士不纳税”成了资产阶级要求参政的革命口号。

　　从某种意义上说，正是资产阶级保护私有财产的需要，才通过不同的革命方式建立起资产阶级政权。资产阶级革命的旗帜上写着的几个大字就是为了保障“生命、自由和财产”。无产阶级革命在某种意义上说也是在马克思号召要夺回无产阶级自己财产的鼓动下推动起来的。财产权——财产的取得、财产权的保护和财产权的转移等制度是一个社会的核心问题,它关系到社会的发展和社会稳定。

　　在中国现阶段，公民财产权保护中一个比较突出的问题是公民房屋因强制拆迁受到侵犯。如果一个社会公民的住房得不到法律保护，就谈不上财产权的法律保障。此时通过修宪和完善法律加强对公民财产权的保护是非常英明之举。

　　如何加强对公民财产权的法律保护？下列原则是应该在有关法律中加以体现的：对政府征用房屋和拆迁行为，公民应该有知情权，有与政府协商谈判权，有获得司法救济权；确立“非经法律规定不得剥夺、限制公民财产”的原则；“政府对公民财产的征用应依法律程序，并事先给予充分合理补偿”；没有法院的强制执行令任何人不得对公民财产强制征收；对任何以经济和商业目的的财产征用，都必须按民法自愿、公平、等价、有偿的原则进行。

　　特别是涉及经济和商业项目与公民财产权的关系，必须用合法的经济手段来解决问题。那怕是政府从事经济建设项目，也应该使用经济手段，而不应采用行政手段。因为，政府之所以有权征用公民财产，在法理上并不是依据国家所有权，而是依据国家主权行为。经济行为显然不能解释为主权行为。所以，对公共利益必须做出严格的限制，而不应被滥用。滥用权力就容易造成政府对公民财产权的侵犯。

　　目前关于什么是“公共利益”和如何处理“公共利益”与个人财产权的关系的问题，在不少地方没有得到解决。比如现在各地侵犯公民房屋的财产权都是打着“公共利益”的名义。我国的《土地管理法》确实规定了为了公共利益的需要，政府可以收回土地使用权。但是，什么是“公共利益”，法律没有明确规定。

　　根据国外法律的普遍规定，国家征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益是有明确限制的。主要是指：国防、政府设施，直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。即使符合国家出于公共利益的目的而征用土地，也必须充分尊重和保障公民的财产权，给公民以充分、合理的补偿，并且严格依法定程序进行——征用必须符合法定的所有条件，否则属于违法行政。

　　据此，现在一些地方把经济开发区建设、投商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造都说成“公共利益”，这是没有根据的。

　　还有一种行为，就是建休闲广场，搞绿化美化，被很多人认为是公共利益行为。这是值得质疑的。从形式上来看，建休闲场所和搞绿化会使较多的人得到享受，被搬迁的人可能是少数。但是，是否是公共利益不能简单地看得益的人数多少，还要看事物的性质和价值。一个健康社会的道德价值不允许把多数人的享乐建立在少数人的痛苦之上。同样，不能说为了多数人的休闲就可以让少数人无家可归。

　　个人财产可以为公共利益作牺牲，但不能说都是无条件的，还必须讲价值的平衡，程序的公平和正义，要体现法律对公民财产权的保护。（文/北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任蔡定剑）（来源：人民网）