11月底深圳告别插花地(组图)

http://www.sina.com.cn 2003年10月29日10:00 南方都市报

　　罗湖、龙岗完成“插花地”交接，比华丽山庄出口处的宣传栏前，一位保安正忙着张贴“便民告示”。

　　11月底深圳告别插花地

　　深圳23处插花地调查摸底基本完成，下月将全部整治交接完毕

　　在深圳这座年轻的城市里，“插花地”是因城市高速发展而产生的一道难题。但是，随着下月底政府整治工作的全部完成，“插花地”将成为深圳的一个历史名词。届时，深圳人有望告别许多杂乱的“风景”……

　　10月8日，龙岗与罗湖之间的二线关“插花地”顺利完成交接，但在深圳六区之间，因二线关管理线、填海造陆等原因形成的“插花地”共有23块之多，生活在其间的居民感觉就像没娘疼的孩子。

　　罗湖、龙岗两区“插花地”的顺利交接也拉开了深圳市在全市范围内整治“插花地”的序幕，在10月8日的动员会上，深圳市委常委、常务副市长许宗衡提出要在10月31日前完成“插花地”的摸底调查工作。

　　昨日，许宗衡在深圳市插花地调查摸底情况工作汇报会上语重心长地说：有的老百姓看到工作人员就说，特区建区20年，终于把政府给盼来了。他要求各部门要从讲政治、讲大局的高度来认识和解决插花地问题。罗湖和龙岗插花地问题的解决在全社会引起了震动，是件功德无量的事。如果插花地工作长期不解决，政府将负有不可推卸的责任。

　　他要求，各区、各部门关于插花地整治工作的具体意见必须在11月15日前汇总到市政府办公厅，11月底以前全市的插花地整治工作必须全部处理完毕，全面完成全市插花地的交接，届时，政府关于插花地整治工作的处理性意见也会同时下发，到那时，“插花地”将成为深圳的一个历史名词。

　　现状

　　无牌商户超八成暂住人口超九成

　　“插花地”虽然在许多城市并不少见，但对于深圳这座年轻的城市，却是伴随着深圳经济和城市建设高速发展衍生的一道复杂的难题。

　　据调查，深圳共有“插花地”23处，分别是罗湖与龙岗区交界的沙湾大望厦村、布心山庄等17处，福田与宝安交界的梅林关口西南侧、中康北路二线南侧2处，南山区与宝安区交界的留仙洞村和西丽白芒牛城村、西丽白芒村2处，盐田区和龙岗区交界的三洲田水库的背仔角2处。另外，在福田区和南山区交界的红树林区域，近年来逐步填海形成约20多万平方米的陆地，也存在行政管理权限归属不明的问题。

　　工商　无牌商户占八成以上

　　23块“插花地”中除背仔角外，其他都存在经营活动。据工商部门统计，目前各“插花地”共有企业314户、个体工商户2366户，市场16个，其中无照经营的2285户（个）。从数量分布上看，罗湖区和龙岗区交界的“插花地”共有374户，福田与宝安交界的有123户，盐田与龙岗交界的有1户，从行业分布来看，以商业和服务业居多，占95％左右。

　　市场经营主体的主要特点：一是无照经营多，无照经营率达到84．2％；二是个体经营多，个体经营比例达到87．2％；三是特殊行业多，尤其是网吧、美容美发、足浴、桑拿按摩等特殊行业居多，管理难度较大；四是群众投诉多，“插花地“经营者违法违章经营现象普遍，群众投诉高居不下。

　　公安　登记人口113514人

　　据公安部门调查，“插花地”登记人口113514人，其中暂住人口共108155人。人员分布为：罗湖与龙岗区间81292人，属罗湖管理的90324人，属龙岗管理的968人。罗湖与福田间2100人，由福田管辖，但行政区域在罗湖。罗湖与盐田间、福田与宝安间、福田与南山间存在争议地段，但无人口问题。南山与宝安间人口30122人，全由南山区管辖。

　　部门建议

　　插花地期待特殊市场政策

　　民政　尽快明确所属关系

　　意见1：理顺行政管辖权属，明确行政管理界线。

　　各区民政部门要及时做好调查摸底工作，发现行政区域界线与二线管理线不一致而产生的“二线插花地”要及时上报，尤其是对于跨行政区划界线的屋村，要把该屋村的面积、人口与历史成因等基本情况调查清楚并上报，部分行政区域界线标志物不明确或遗失，需要修复、增加标志物的，要准确上报民政。

　　意见2：调整跨行政区域界线屋村的行政管理权属。

　　凡跨越两区行政区域界线的屋村，如大部分区域按行政区划属于其中一区，则其行政管理权属全部归属该区，并须明确一条易于确认的行政管理界线，以尽可能保持各屋村的完整，便于当地居民生活、工作和两区政府管理。对于填海造陆产生的区域，市勘界办要及时组织人员进行实地勘察，以有利于发展社会经济、有利于两地政府管理和有利于群众生产生活的原则，首先设立行政管理权属界线，然后按照有关程序，尽快明确行政区划界线。

　　意见3：各部门明确职责。

　　因土地权属争议而产生的“插花地”应按照市勘界办各成员单位商定的调处争议的职责分工来处理。主要原则是：民政负责调处行政区划界线的争议，规划与国土资源局负责调处土地权属的争议，农林渔业局负责调处山林土地的争议，建议已明确行政管理界线，不涉及行政区划界线调整的土地争议问题，应由国土局处理。

　　工商　期待特殊政策

　　意见1：尽快确认全市“插花地”行政管辖权属，一方面是对于由于二线铁丝网造成的“插花地”行政权属进行确认；另一方面，应对因城市建设的发展而产生的新“插花地”尽快进行行政权属确认，如福田与南山交界的填海区域。

　　意见2：对加强“插花地”管理给予人员机构等方面的保障，过去因管理权属不明，管理出现真空，现在要加强整治，各职能部门势必要投入更多的人力物力，尤其是人员机构方面，原有的人员机构已不能完全适应管理工作的需要。

　　意见3：建议对“插花地”实行特殊的市场准入政策。“插花地”市场主体的两个突出特点是无照经营多、特殊行业多。对无照经营一律取缔显然不现实，而且容易引发不稳定因素，应采取以疏为主、疏堵结合的方式，积极引导无照经营户逐步转向合法经营。但采取疏导方式有两个困难：一是无照经营绝大多数集中在违法建筑内，按照正常的法定的经营场地资格，将无法核发营业执照；二是目前全省均已暂停核发网吧、美容美发、足浴、桑拿按摩等娱乐场所营业执照，解决特殊行业的无照经营问题需要市政府拿出特殊政策，

　　公安　户籍业务尽快解冻

　　据了解，公安部门最为复杂的业务在龙岗和罗湖之间，但为了两区之间“插花地”的顺利交接，公安部门自9月5日起就冻结了部分户籍管理业务，交接结束后人口管理业务仍未恢复，处于冻结状态急需解冻。

　　意见1：按新的行政区域划分，属布吉、罗岗派出所辖区的户籍应恢复解冻。

　　意见2：由龙岗划入罗湖的商品户，历史上享有购户入户政策，移交期内龙岗公安分局冻结购房入户政策申请审批。划入罗湖区后原商品房是否继续享受购房入户指标，在罗湖区是否有效；已由龙岗公安分局办理的申办蓝印户口申请是否继续由龙岗公安分局审批；已办理蓝印户口人员申请蓝印转常住户口是否可继续由龙岗区审批；已由龙岗划入罗湖商品房，涉及的购房入户问题，再由龙岗区处理不妥，但龙岗区如不处理群众意见较大，尤其是蓝印户口到期待转常住户口人员。以上这些问题急需深圳市有关部门拿出意见。

　　形成原因

　　四大因素造就插花地

　　原因一：行政区划线与二线关管理线不一致。

　　据深圳市民政局有关人士介绍，造成“插花地”最大的原因是行政区划线与二线关管理线不一致。深圳划分行政区域的标准主要以山、河、固定物及特定界点之间的连线划分。但当时设置的二线管理线，主要是方便边防战士巡逻，方便管理。因此二线管理线的走向往往是沿山路而设，这就产生了二线管理线与行政区域界线不一致的区域。在这些区域，特区内的当地政府受制于铁丝网而难以管理，特区外的另一方因土地不在该区行政区域管辖界线内，没理由可管，就形成了现在的二线“插花地”。这些区域主要集中在特区内的4个区与特区外的宝安、龙岗两区交界区域处。

　　原因二：新建的屋村规模跨越了行政区域界线。

　　由于行政区域界线的走向是依据当地的地形地貌和传统的习惯而定，但一方面市内成片土地的规划使用、发展建设已经改变了原有的地形地貌，新建立的屋村跨越了行政区域界线；另一方面由于农村城市化速度不断加快，当地农民房屋建设规模已经大大超载了原农村规划的土地范围。这两个因素都造成了新建屋村或农村的整体规模跨越了行政区域界线，形成一屋两村、一屋两制的情况。这样形成的“插花地”主要出现在罗湖与龙岗布吉镇之间，以及特区内的福田区与南山交界的侨城东、安托山以南区域。

　　原因三：填海造陆产生新区域。

　　随着深圳城市建设的飞速发展，填海造陆的区域不断扩大，填海造陆的速度远远超过了勘界工作的进度，这就产生了大片未确定行政管辖权的土地，这些土地主要集中在侨城东福田区与南山两区行政区域界线向南延伸至21号界桩以南的填海土地。

　　原因四：土地权属与行政管辖不一致。

　　勘界工作主要是对行政区域范围和行政管辖权的界定，并不是对资源所有权的划分，不影响土地、山林的权属和使用权、经营权。盐田区和龙岗区在开发三洲田区域出现的土地纠纷，惠州市惠阳区和龙岗区坪地镇、横岗镇和坪山镇的土地纠纷，宝安区与南山区、龙岗区两区间的土地纠纷属于因土地纠纷而产生的“插花地”。

　　各区情况

　　盐田　四处山林权属不清

　　盐田行政区域线外可能产生“插花地”问题共有四处，均为与罗湖区、龙岗区交界未开发的山林地，主要涉及土地权属争议问题。土地总面积10756亩，其中3636．84亩属华侨城林海云天旅游项目用地范围。

　　盘山公路交界处：面积约300亩，争议双方为罗湖区长岭村与盐田区径口村，土地性质为集体土地。

　　叠翠湖：面积约9400亩，其中小梅沙约4500亩，大梅沙约300亩，上坪村约1300亩，三洲田村约2000亩，盐田一村约1300亩，争议双方为：龙岗区坪地镇马峦村与盐田区小梅沙、大梅沙、上坪村、三洲田村、盐田一村。土地性质为国有土地（市国土局大工业区分局已向坪山镇马峦村征用，盐田区五个村对土地权属提出异议）。

　　黄豆窝：面积约56亩，争议双方：龙?谇岣谡蛭骺哟逵胙翁锴翁锼拇逦骱檀濉⒀翁锒褰荩恋匦灾饰逋恋亍?

　　龙潭山：面积约1000亩，争议双方为龙岗区坪山镇碧岭村与盐田三洲田村，土地性质为集体土地。

　　龙岗　多与惠阳产生争议

　　与惠阳争议的有：一是坪地镇六联村，争议主要为六联村的李屋、龙屋村民小组与惠阳市新墟镇的高屋村。土地主要为麻竹窝山界，约25亩。

　　二是坪地镇年丰村与惠阳市秋长镇白石洞村，包括一个小水库，约2亩；三是坑梓镇金沙村与惠州市大亚湾西区，土地包括鸡笼山、阿妹坑和炮台坑；四是为横岗镇排榜村与东莞雁田镇长表村，主要包括蛇仔坑、共青林一带，约100多亩；五是为坑梓镇水祖坑村和惠州大亚湾西区塘埔村。

　　与盐田争议的有：坪地镇北岭村、马峦村和盐田三洲田村之间，第二块是横岗镇西坑村与盐田梅沙、盐田街道办，土地包括黄道窝一带。均属“插花地”。

　　南山　多头管理不到位

　　主要存在三块“插花地”或交叉管理地块。具体为：

　　特区二线关外的南山辖区。

　　在二线外现有土地约为25．6平方公里，属西丽办事处和桃源办事处管辖，与宝安接壤，总人口约2．7万人。

　　存在问题：管理权限不清，多头管理，管理不到位。行政区划属南山区，宝安区也开展部门管理工作。多人管最后是谁也不管，如白芒关外松白路两侧有厂房约40万平方米，隶属关系不在南山区，管理困难，而其中安全管理也存在薄弱环节，火灾隐患严重。

　　要求：将该地块内的工商、税务、水、电、电讯等明确划归南山区管理。

　　南山特检站以西星海名城社区地块。

　　位于南头特检站以西、二线以南，面积约40万平方米，人口约5400人，全为外来人口，有各类企业16家，石材市场1个，加油站1个，无幼儿园、学校、医疗设施和诊所，属国有土地。

　　存在问题：由于一直闲置未用，宝安区安乐村的部分村民将其出租，造成违章搭建屡拆屡建，火灾隐患严重。

　　要求：协调国土部门解决征地历史遗留问题。

　　与福田区交界的侨城东地块。

　　位于侨城东路以西、21号界桩以东、深南大道以南、滨海大道以北，总面积约85万平方米。其中有20．9万平方米的建成区和63．7万平方米的填海区。

　　存在问题：1、土地管理与行政区划不一致，建成区民政事务已划归福田管理，但国土局土地管理界线则一直以侨城东路东侧为界划分，以东归福田国土，以西由南山国土管理。

　　2、行政区划划设不合理，目前对上述地块行政区划的划分，不是以现有道路或建筑设界，而是以历史上的小沙河为线，将一些建筑物人为划开，不可避免地存在交叉管理现象。

　　3、行政区划不明确，存在管理漏洞。由于21号桩以南原为海域，滨海大道开通后已填为陆地，但一直没有明确划分两区分界线南。目前南山国土分局在行使对该地块的土地管理权，但在社会治安方面存在管理空白。

　　要求：对20．9万平方米的建成区，建议按规划国土局实际实施的土地管理界线，以侨城东路为界，重新划分为南山、福田两区界线。对新填海区，请求市政府明确，继续以侨城东路平行延伸至滨海大道为界划分两区界线。

　　宝安　四镇地块待调整

　　石岩、龙华、观澜、新安四镇（街道）存在“插花地”。

　　除观澜镇新田村元一村小组南环路环岛侧一宗“插花地”土地面积尚未确认外，全区“插花地”面积为20711．2亩，其中，石岩镇18630亩，龙华镇37．2亩，观澜镇87亩，新安街道1957亩。

　　建议：市有关部门出面协调，明确地界，对“插花地”进行土地互补调整，规划时尽可能将分界线规划成街道、道路，并使行政区界线基本成一直线，便于行政管理、便于合理规划，提高人文环境质量。同时，对当前“插花地”存在的突出问题进行全面整治。

　　福田　两区运作权限难分

　　福田的行政区域只与南山区存在“插花地”问题，但也是一直没有解决的问题。

　　侨城路以西、深南路以北，即现在的华侨城集团和康佳集团这一片。

　　侨城路以西，深南路以南（即福南线南段），范围大致到锦绣中华、新浩城、金海燕花园、碧海云天，以及未开发的土地和滨海大道填海形成的用地这一片，以上这两个片区的土地，行政区域界线在福田区，但城市规划区域在南山区。该片区虽是“插花地”，但没有“插花地”所出现的那些问题。

　　建议：

　　一、尽快确定两个区的行政区域界线，1997年4月8日形成了福田、南山两个区政府的协议书，市民政局也据此协议正式行文福田区。明确了“锦绣中华”东侧的金海燕花园、新浩城花园（碧海云天尚未开发），属于福田行政区域范围，要求福田区与南山区协调，尽快理顺行政管辖，实施认可盖章后，作为边界走向附图上报（边界图已经做好）。虽经多次协商，此事至今一直未得解决。

　　借此次整治插花地之机，如果南山区对1997年的协议和市民政局2000年深民基［2000］9号无异议，福田区仍尊重市民政局的决定和两区政府原商定的协议精神。落实解决好行政区域边界问题。如此事谈不下去，将本着尊重历史、承认事实的态度和行政区划是法定概念的原则，按历史、?率岛驮姓蚪缦咧匦旅魅妨降氐男姓颉?

　　二、滨海大道是近几年建成通车的，在此之前，有关这一片的用地，包括蚝田是一次性从下沙实业股份有限公司征用的。滨海大道建成后，因填海增加了一部分可建设用地，这部分增加的可建设用地的问题，福田区的意见是按当时征用蚝田的走向确定两区的行政区域界线。

　　三、新区域界线未确定之前，在该区域一切从事经济活动的单位，其税收暂停上缴，待区域界线确定后，属于哪个区域管理再上缴给哪个区。

　　四、企业和个体工商户的注册登记也停办。等确定后再按区域归属办理，也希望区域工商分局抓紧清理现有的企业和个体工商户情况，做好一切准备移交的手续。

　　五、已建成和正在建设的市政配套设施及公建配套设施不足，加上原有“插花地”之争，政府的投入尚有不到位的地方，管理机构及配套设施随着开发区的扩大尚需进一步补充和完善，建设市政府考虑安排一定的资金，用于今后该区域的设施配套和完善管理机构之所需。

　　插花地土地利用情况一览表（图表略，详见报）

　　Ａ34－35版　采写：本报记者　张国栋　摄影：本报记者　韩一鸣　徐文阁