合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权

http://www.sina.com.cn 2003年10月30日14:18 法制日报

　　沈春耀

　　中央和地方的关系，是我国政治体制的一个重要方面，是进行现代化建设需要处理好的一个重要关系，也是建立和完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从我国的实际情况出发，按照社会主义市场经济的改革方向，提出合理划分中央和地方经济社会事务的管理

责权。这是深化行政管理体制改革、完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。它对于充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，推进和保障社会主义市场经济体制改革，具有重要的意义。

　　一、合理划分中央和地方管理责权是我国发展和改革的客观要求

　　我国是一个统一的多民族国家，人口众多，幅员辽阔，各地情况不同，发展不平衡，且具有明显的城乡二元经济结构特征。我国一个普通省区，就人口和面积而言，相当于世界上的一个中等国家。即使在一个省区内，情况也有很大差别。历史经验表明，国家的统一，人民的团结，国内各民族之间的团结，是我们各项事业顺利发展的基本保证。

　　我国现在处于并将长时期处于社会主义初级阶段。作为后发展国家，在世界经济和科技前所未有的快速发展的形势下，在激烈的国际竞争环境中，在一个有十三亿多人口、情况千差万别的国度里，全面建设小康社会、逐步实现工业化和现代化，无疑会面临着错综复杂的问题和矛盾，面临着严峻的压力和挑战。国家在这一进程中肩负着神圣的使命，必须发挥其独特的功能和作用。

　　我国的政治体制历来是实行单一制，不同于联邦制。我国的经济体制曾长期实行以集中统一领导为主要特征的计划经济体制。党的十一届三中全会开始改革开放特别是党的十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以来，我国的经济体制逐步转轨，社会结构逐步转型，政府职能逐步转变。国家的经济、政治、文化和社会生活已经并正在继续发生巨大的、深刻的变化。

　　在这样一个基本国情下，在这样一个新兴加转轨的大国中，要实现我们改革发展稳定的各项目标，必须充分发挥各方面的积极性，这其中就包括中央和地方的各级国家机关。我国五十多年建设和改革的实践也表明，妥善处理中央和地方的关系，对于国家有效地履行自己的职能，办成、办好自己的事情，至关重要。

　　应当说，以往我们做过不少的尝试和探索，力求解决中央和地方的责权划分问题，取得了一定效果，也形成了一些制度。特别是改革开放以来，国家实行权力下放，地方的积极性得到了比较好的发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，今后应当不断加以完善。同时，我们也必须认识到，从建立和完善社会主义市场经济体制的改革要求来看，从全面建设小康社会的发展要求来看，目前我国经济社会事务管理责权的划分，还不完善，尚未实现合理化、规范化、制度化，不能很好地适应深化改革和加快发展的客观需要。

　　中央和地方事权方面存在的主要问题是：(1)责权不明确。中央管理的经济社会事务，除少数领域实行中央垂直管理以外，绝大多数也是地方管理的经济社会事务。中央和地方各级政府的责权是什么，界限在哪里，基本上是不清晰的。事权范围重叠，机构职能雷同，因而在很多情况下，找“条条”也可以，找“块块”也可以；条块都有可能管，也都有可能不管。(2)职能出现错位。应当由中央管理的或者负责的事务，中央的职能未能完全到位，该管的没有管或者没有完全管起来，软弱涣散的现象一直存在；而应当由地方或者基层承担的事务，中央或者地方上级又介入过多，管了许多不该管、管不了、管不好的事情。虽然这两方面都存在问题，但在发挥地方和基层积极性方面，问题更大一些。(3)缺乏稳定性和规范性。有的时候强调集中统一，上收许多权力；有的时候强调发挥地方积极性，下放许多权力。有的领域是放放收收、反反复复；有的领域是想管就管、不想管就不管；有的领域则是有“利”的就都要管，无“利”的就都不管。(4)行政效率低，管理成本大，整个体制特别是基层缺乏应有的活力。这种状况必然带来形式主义、官僚主义，带来争权争利、推诿扯皮，带来上有政策、下有对策，带来政令不甚畅通，短期行为严重等等。解决这些问题，必须从体制上加以改革，明确划分管理责权。

　　二、划分管理责权的基本原则、目的和思路

　　我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制的一项重要原则。邓小平在谈到政治体制改革的目的时指出：“总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。对中国来说，就是要有利于贯彻执行党的十一届三中全会以来制定的一系列路线、方针、政策。要做到这些，我个人考虑有三条：第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力，也就是不要僵化，要用新脑筋来对待新事物；第二，要?嬲岣咝剩坏谌浞值鞫嗣窈透餍懈饕祷愕幕浴！闭庑┧枷牒鸵螅杂诮裉煳颐堑母母锸导乇鹗巧罨姓芾硖逯聘母铮匀痪哂蟹浅Ｖ匾闹傅家庖濉?

　　根据新世纪新阶段深化改革、完善体制、全面建设小康社会的总体部署和要求，在中央的统一领导下，进一步明确中央和地方经济社会事务的管理责权，赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方的积极性、主动性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力，有利于增强整个体制的生机和活力。同时，也要看到，全国经济是一个有机的整体，经济和社会是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性的法律、行政法规和方针政策措施，实行宏观调控和管理，维护全国市场的统一，保证总量平衡、结构优化和统筹兼顾，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。这两个方面应当是相辅相成的，不可偏废，都需要在改革和发展中不断完善。

　　按照党的十六届三中全会《决定》的精神，除外交、国防、政权组织、司法制度等国家政治性公共职能外，在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等经济社会事务的管理责权方面，属于全国性或者跨省、自治区、直辖市的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力；属于兼有全国性和地方性、需要中央和地方共同承担、发挥两个方面积极性才能够办好的事务，由中央和地方共同管理。

　　上述三类管理模式下的事权，就现状来看，情况各不相同，需要具体问题、具体分析。(1)由中央管理的经济社会事务，有不少是明确的，已经形成体制，主要是：货币政策制定和执行，银行、证券、保险、外汇等金融监管，税收制度及国税征管，进出口贸易管理，海关监管及关税征管，出入境检验检疫，知识产权的授予和确认等。这些领域的事务基本上不涉及地方管理。(2)由地方管理的经济社会事务，有的是明确的，如地税征管，由省级管理；但大多没有明确的规定，基本上属于自发形成的。例如，在市政管理方面，关于禁止或限制燃放烟花爆竹，关于居民养宠物的管理，关于公共场所禁止吸烟，关于城市公用设施的管理，等等。这一领域的事务，具有明显的地方性、差异性、日常性和独特性的事务，大都应当明确由地方管理。(3)由中央和地方共同管理的经济社会事务，范围比较广泛，界限比较模糊。例如，财政预算，政府投资，市场监管，重要产业行业发展和管理，劳动、就业和社会保障，城乡建设，资源和环境保护，教育、科学技术、文化、卫生、体育、人口和计划生育、社会福利和救济等社会事业发展，民政、公安、监察、民族事务、司法行政等社会管理，国有企业产权管理，等等，都属于这一类情况。中央和地方共同管理的事务，比较复杂，需要区别不同情况，划分责权范围，分清主次责任。

　　合理划分中央和地方的事权，必须从我国政治、经济、文化和社会的基本国情出发，从具体领域的实际情况出发，坚持统筹兼顾、充分发挥中央和地方两个积极性的方针。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要维护国家必要的宏观管理权，又要赋予地方必要的管理自主权。划分管理责权，不是简单地放权或集中，关键是上下合理配置、合理分工，使决策、执行、监督相协调。划分是否合理的最终标准还是要看它的实践效果，要看它是不是真正有利于我们各项事业的健康发展。

　　三、划分管理责权的具体要求

　　上述三类管理模式下的事权，都需要按照建立和完善社会主义市场经济体制的改革方向，做出明确的、合理的划分，以理顺中央和地方之间、地方上下级之间的职责权限关系。做好划分事权的工作，需要从以下几方面着手：

　　一是横纵结合。由过去偏重横向的部门之间的职能划分，向既注重横向又注重纵向的责权界定转变，并将两个方面结合起来。在继续理顺部门职能分工的同时，要着力解决上下之间职权职责相同和错位的问题。一方面，有利于调动和发挥地方的积极性，提高效率、降低成本、增强活力；另一方面，有利于实行严格的责任制，防止和克服“都有权管而又都不承担责任”的现象。管理责权确定后，应当在有关部门的“三定”规定中，在有关的法律法规中，或者在专门的上下责权划分的规定中，具体体现出来，使之纳入制度化、规范化的轨道。

　　二是简政放权。中央对共同管理的事务，主要是制定确需在全国范围内统一执行的法律法规、政策措施和技术规范并检查督促各地方贯彻落实，通过规范的宏观调控和行政管理手段对经济和社会发展进行必要的支持、引导、调节和监管，管理、指导或者协调处理跨省、自治区、直辖市的区域性事务，以及协助地方解决其难以独自解决的有关问题。地方对共同管理的事务，在保证国家法制统一、政令统一和市场统一的前提下，应当承担更多的职能，发挥更为积极的作用。即使是过去明确由中央管理的事情，今后根据划分管理责权的原则和实际需要，有的也可以下放地方管理，如《决定》(20)中所讲到的赋予地方适当的税政管理权，就属于这种情况。

　　三是责权一致。实行谁有权、谁负责，或者说谁负责、谁有权。中央管理的事务，既要有职权，又要有责任；地方管理的事务，责权在地方；共同管理的事务，责权应挂钩，主次应明确。不应或者不能由它承担责任的事情，就不要让它去管；而要求它承担起责任的事情，就必须赋予它相应的职权。只有真正做到了责权一致，才能够建立健全科学的评价、约束和监督制度，形成有效的问责、究责的机制和环境。

　　四是突出重点。中央和地方的事权划分，涉及的范围比较广泛，问题也比较复杂。从完善社会主义市场经济体制的要求出发，主要应当着眼于理顺中央和地方在财税、金融、投资、社会保障等重要经济社会领域的管理分工和责任，解决经济社会发展中的突出矛盾。根据经济社会事务管理责权的划分，健全相关体制和机制，设立必要的管理执行机构，相应调整中央和地方的财政管理体制，使体制与机构、事权与财权相协调。

　　地方各级也要按照改革的精神，合理划分地方上下级之间的经济社会事务管理责权。