不论在发展中国家，还是在发达国家，战略决策的科学、实效已成为衡量现代政府领导能力的最重要的指标之一。国家发改委公开招标第十一个五年计划，体现了决策进一步走向科学化的努力

　　近日，国家发展与改革委员会(简称发改委)发布消息，面向海内外公开招标第十一个五年计划(简称“十一五”)规划的前期研究课题。这是新中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询、征求方案。

　　消息一出，媒体即称这预示着中国的政府咨询业从此有了生存环境。从政府决策角度看，则带来了部门决策向社会决策的转变、封闭性决策向公开性政策的转变。

　　“这是一个让人兴奋的消息。在中国，工业产品的交易已经很成熟了，而现在智力产品的交易也有了一个新的起点，因为政府开始买智慧了……”10月27日，亚洲开发银行驻中国代表处首席代表布鲁斯·莫利在接受中国《新闻周刊》采访时，赞扬了发改委到民间“买思想”这一行为。

　　自下而上的力量

　　“中国正在向成熟的市场经济迈进，在旧的体制下，许多决策和建议是自上而下的，现在要自下而上了。”布鲁斯·莫利认为。

　　这种上和下逆变的动力主要源于社会经济主导力量的转变。正如发改委规划司司长杨伟民所说，社会主义市场经济体制的初步建立，已经使国家规划编制和实施的体制背景发生了重大变化

　　计划经济时期，规划具有指令性，实现规划目标主要依靠政府的行政手段。在市场经济条件下，规划的性质、作用、内容都发生了变化。实现规划的目标，主要依靠企业、消费者等市场主体的行为，依靠各方面的共同努力。因此，让社会各方面的力量参与规划的研究，对于增强规划的科学性、针对性，有着十分重要的意义。

　　据了解，此次招标主要面向大专院校、科研院所、大型企业、行业协会及国际组织等，不面向个人。愿意参加投标的单位按照规定，可根据自己的研究优势确定研究课题和重点，填报《国家发展改革委员会发展规划研究课题申请书》，并于2003年10月30日之前报国家发改委。

　　国家发改委组织评审小组，对投标单位的申请方案和研究力量进行评审，择优确定中标单位，并于2003年11月30日前下达项目中标通知书。中标单位接到通知书后，与国家发改委签订项目协议书，在2004年6月前完成研究报告初稿。

　　同一个文号的政府文件发了两次？

　　那么，这一次征地手续是否完备合法呢？

　　按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。古里镇被征用的这一类土地的审批手续应由省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　吴保证说，在他起诉村委会以后，6月30日，律师去市国土资源局要征地文件，得到了一份文号为“鲁政土字（2003）96号”的山东省人民政府文件，文件标题为“山东省人民政府关于新泰市2003年第一批次城市建设用地的批复”，文中说：“以上征用新泰市青云街道办事处土地共计56986平方米，用于新泰市城市建设。”他们认为凭这个文件足以证明距离新泰市青云街道办事处25公里的谷里镇的这片被征用的土地显然不在这个范围之内。但是，8月6日，镇政府又向他们出示了一份96号文，这份文件与上一份96号文乍一看一模一样，连日期也同为3月26日，但仔细一看区别在于这一份96号文比上一份多了4个字，在青云街道办事处之后多了“和谷里镇”4个字。同一个文号的省政府文件居然出现了不同的内容，这一下农民们傻眼了。

　　在新泰市国土资源局，王局长拿出了有关此次土地审批的材料，说所有的征地手续都是完备的。一份泰安市人民政府审批文件中说，根据省人民政府96号文件，“位于新泰市谷里镇北谷里村的51824平方米农用地已批准转化为建设用地。经研究，同意将51824平方米的土地使用权出让给你公司，作为扩建厂房用地，出让期五十年。”这份文件的批复时间是2003年4月16日。

　　王局长说，两份96号文件都是真的。省国土资源厅在下达了第一份之后发现文件有瑕疵———因为报上去的材料里面包括古里镇，3天以后省国土资源厅又下令把96号文收回，重新下发了包含“古里镇”的96号文。王局长否认了农民手里的第一份96号文是从新泰市国土资源局复印出去的说法。

　　在山东省国土资源厅办公室，几位主任面对记者出示的两份96号文的复印件，先是表示从来没有碰到过这样的情况，怀疑有人造假，然后表示要调查清楚。次日，山东省国土资源厅有关人士告诉记者两份文件都是该厅下发的。

　　据有关人士解释，今年3月份，他们下发的文件是不带“谷里镇”的那份，但新泰市报上来的审批内容是包括谷里镇的，“我们把谷里镇这几个字给忘了”，后来新泰的一些农民来上访，我们发现了这个问题，就向农民解释，虽然谷里镇这几个字漏掉了，但作为我们省一级文件只要把地批到市这一级就可以了，比如新泰市批准用地和用地的数量，至于新泰市用哪些地方的地都是可以的。

　　但之所以又下发了第二份96号文，有关人士解释是为了避免纠纷，在农民上访后，信访室、耕地保护处和办公室一起商量后，决定收回第一份96号文，又追加了“和谷里镇”几个字。两份文件都是一样的内容，没有什么实质性的差别。

　　国土资源部门的无奈

　　在不断的上访过程中，张宏尚等人慢慢积累起了许多土地征用方面的法律知识。他们得知，他们被征用的土地属农村集体所有制土地，土地被征用应由村委会召开村民大会征求意见。但他们说，村委会根本就没有召开村民大会征求过他们的意见。此外，政府应对被征用的土地进行公告，但他们到现在也没有看到过公告。

　　新泰市国土资源局王局长拿出照片给记者看张贴的政府公告，说公告已依法张贴，但村民因为各种原因没有看见，不能就因此说没有张贴。至于是否召开过村民大会，王局长说：“应该是召开了吧。”

　　记者看到新泰市国土资源局出示的政府公告的日期是2003年2月28日，在省政府文件下发之前。但据山东省国土资源厅有关人士介绍，政府的公告应该在省政府的文件下发之后。该人士说：“在我们的正式文件下去之前，他们应该把一切都准备好，比如说经费、补偿标准。正式文件下去后，进行公告，之后所有的一切都要到位。但现在经常出现一个什么情况呢，这也是我们在管理中一直非常挠头的一件事——他们当时的协议和补偿方案都是非常好的，但我们的文件下去后，补偿不到位，经常引起农民上访。”

　　该人士告诉记者：“省资源国土厅审批土地需要县、市两级政府的请示文件，建设用地的申请表格，需要征地单位与村民签订的协议。但现在经常出现这样的情况，大部分村民不同意征这个地，可村里要征也就征了。我们在批地的时候，只看村委会的公章，不可能去征求每一个村民的意见。”

　　他说，“先用后征”往往是因为政府需要政绩，这在全国都很普遍。有的国家重点工程，就是违法用地，剪彩时我们的文件还没批呢，只好再补办手续。去年一年，我们就补办了80多件。政府的很多工程都是先征用再补办手续。目前大家都觉得土地市场比较混乱，原因在哪里？我认为原因不在百姓，主要在于各级政府。比如说，省里召开会议后，各地要加快经济发展的速度，媒体就报道某市要扩大到多少平方公里的规模，我们国土资源部门一看，没有这么多用地指标啊，最后的结果很可能就是违法。(本报记者朱丽亚)：

　　反映多方面的声音

　　据发改委一位官员介绍，在“十五”规划编制时，政府也曾向社会征求建议，但当时是希望各界“献计献策”，其性质与招标完全不同。

　　“规划招标，是政府花钱买思想。我们期待中的客户将是中国的兰德公司。”杨伟民说。兰德公司(美国政府的智库)所具有的独立声音是中国目前重大决策中所需要的。因为一直以来，中国的政策研究多在中央、地方政府以及部委的研究机构中进行。由于缺乏民间的参与，制定出的政策与法规有时没有考虑到各方面的利益，而更多反映了部门利益或地方利益——比如铁道部制定的铁路政策，电信部门制定的电信政策等。

　　此外，政府部门采纳社会意见的形式仍很单一，主要是征求专家意见，现在有了些听证会，而独立的机构只能得到少量的为政府做研究的机会，民间参与政策制定缺乏系统性和连续性。

　　专家意见固然重要，但任何一项政策，特别是重大政策的制定，需要很深入的专业机构的研究支持，靠个别专家的力量就显得深度、广度不够。

　　而民间专业研究机构对政策制定提出不同看法，可以把社会上代表不同利益的观点和看法反映出来。

　　为此一直有专家建议政府应该创立一套政策咨询机制，拿出更多的政策项目进行公开招标。不论是政府的研究机构，还是民间研究机构，都能在公平情况下竞争。这样中国才会有更多民间研究机构出现，并参与政府决策。

　　招标的局限与民间智库的弱势生存

　　“如果由我们来做一部分规划，我们肯定会有别于政府以往的思路。”中国著名的民间研究机构天则经济研究所所长盛洪对中国《新闻周刊》说：“政府部门的人员来做规划，更多地会体现部门利益或一些地方利益，而天则会以一个更中立的立场为出发点。”然而遗憾的是，身为近年来声誉鹊起的民间智库，天则错过了此次发改委的招标。

　　10月27日，距发改委招标报名截止日期还有3天时间，盛洪对本刊记者说：“这些天，天则所的人员一直在各省出差。我刚听说发改委招标的事情。从时间上来看，我们现在想参与也来不及了。真是很遗憾。”

　　“既然是第一次招标，政府应该实行定向招标或邀请十几、二十几个民间机构或研究单位参与，或在各大媒体上正式公布一下，否则肯定会有一些民间机构错过机会。”盛洪说。

　　而布鲁斯·莫利则认为，能够参与“十一五”规划制定的群体还是太少。“这个规划涉及中国经济生活的方方面面，影响非常大，所以应当更广泛地征求建议。应当包括行业协会和企业的职业经理人群体，还有农民、工人等，而不仅仅是民间研究机构。”

　　此外，中国政府目前在政策研究上的投入不足。据介绍，目前政府部门的某些课题经费标准一般在5万～10万元。这一标准下的方案，一般只是围绕“重要性”和“意义”等概念性和理论性的一般建议，并非具有可操作性的完整方案。而亚洲开发银行，每年都要投入约1000多万美元在中国政策研究上。世界银行、福特基金会等也投入了大量的研究经费。这些国外机构在中国做各种各样的政策研究，有的研究项目是和政府部门一起合作开展，有些是独立开展。

　　针对这次“十一五”规划的公开招标，有发改委官员称，开展课题招标活动，主要是给愿意为中国未来的发展贡献才智的单位或机构提供一个发表见解的渠道，课题研究本身是需要经费的，有些课题研究的经费需求还很大，国家发改委只能根据情况给中标课题以适当的经费补助。

　　“当然，能够为国家未来的发展贡献一份力量，提出好的建议，本身就是一种荣誉。”准备参与招标的一家民间研究机构称。(记者/吴金勇、冯亦斐)（来源：中新网/新闻周刊）