《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要进一步深化农村改革，完善农村经济体制。完善农村经济体制，必须完善农村土地制度。当前，滥占耕地的现象在一些地方十分严重，已对我国的粮食安全构成威胁。为此，《决定》指出，要“实行最严格的耕地保护制度，保护国家的粮食安全”。

　　最严格的耕地保护制度的核心内容。土地尤其是耕地是不可多得的稀缺资源，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。改革开放后，我国针对土地资源的配置和保护出台了一系列相关法律法规，为耕地保护制度的建立奠定了可靠的基础，特别是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，构建起了我国耕地保护制度的基本框架。首先，国家实行国有土地有偿使用制度。它不同于我国原有的以行政划拨方式无偿、无限期使用土地的制度，土地的有偿、有限期使用使我国国有土地变得“值钱”，迫使土地使用者受让土地时根据开发项目的需要和自己的实力确定用地规模，并按照合理利用土地的原则科学规划建设用地；其次，国家实行土地用途管制制度。按照这一制度，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地，以便控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；再次，国家实行占用耕地补偿制度。它要求非农业建设需占用耕地，经批准后要按照“占多少，垦多少”的原则，占用耕地的单位必须负责开垦数量和质量相当的耕地；最后，国家实行基本农田保护制度。它把粮、棉、油生产基地内的耕地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、可改造的中低产田、蔬菜生产基地以及农业科研、教学试验田等土地划入基本农田保护区实行严格管理，并规定基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷以及其他土地超过70公顷的征地审批权上移国务院。

　　《决定》提出，我国要“实行最严格的耕地保护制度”。其核心内容是在上述耕地保护制度的基本框架下，再着重强调三点：一是强调征地的法律程序，加大纠正违法征地的力度。《决定》要求“进一步改革土地征购制度，完善土地征购程序”。二是强调征地的适度规模，严格控制耕地转为非农用地。《决定》提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制”，严控征地规模。三是强调对征用土地的合理补偿，保障农民的权益。《决定》提出，对农用地的承包经营要“依法保障农民对土地承包经营的各项权利”，对农用地的征用要“按照保障农民权益、控制征地规模的原则”，并要“及时给予农民合理补偿”。

　　在我国实施最严格的耕地保护制度意义重大。严格的耕地保护制度，是确保我国粮食安全的前提条件。我国属于耕地资源严重短缺的国家，据统计，2000年底，我国人均耕地仅为1．51亩，只占世界人均耕地的45％。另据中国科学院国情分析研究小组发表的国情报告，到2030年我国人口将达到16亿的高峰，人均耕地也将下降到1．1亩，将临近国际上公认的警戒线。我国不仅人均耕地少，而且有总量持续减少、总体质量下降的趋势。耕地资源的短缺，使粮食安全问题显得十分严峻。进入2003年10月，粮价出现了6年来首次全面上扬，专家提醒，这是进入新的粮食短缺期前夕的一个信号，我国粮食短缺2005年将达到高峰。粮食价格的上扬除受粮食生产周期及国际粮食价格影响之外，耕地数量的大幅度减少是主要原因。严格的耕地保护制度，是提高农产品国际竞争力的保证。

　　由于耕地资源的短缺，我国农村户均经营规模为0．5公顷（德国户均19公顷，美国户均为1500公顷），农业劳动生产率低下（仅为美国的1／10）。有人认为，中国加入世贸谈判，实际上是中国每个劳动力负担几亩土地与欧洲每个劳动力负担几十亩土地以及美洲每个劳动力负担几百亩土地所产生的劳动生产率的较量。中国人均劳动力负担土地过少，加大了农产品的生产成本，使我国农产品失去国际竞争力。严格的耕地保护制度，是抑制房地产热的关键。

　　自2001年开始的新一轮房地产热主要表现为大规模的“圈地运动”。这些以“大盘房地产开发项目”、“大学城”、“科技园区”、“花园广场”等名义所圈的土地，大多数是通过农地征购实现的。实行严格的耕地保护制度，严格把好征地关，是政府有效控制土地供应，从而抑制房地产过热的有效途径。严格的耕地保护制度，是保护农民利益的有力武器。

　　按照现行的相关法律，在我国土地的集体所有权主体多元化，而乡（镇）农村集体经济组织的法人代表具有非农身份，再加上农村居民的普遍低组织化，土地的非农化倾向非常明显，尤其是近年来在加快城市化步伐的进程中，耕地转化为建设用地的速度和规模严重失控。在这个过程中，作为弱势群体的农民，其与土地相关的权益常常无法得到保障。只有实行严格的耕地保护制度，给被征地农民合理的补偿，才能有效地保护农民的合法权益。

　　实行最严格的耕地保护制度是深化农村改革，完善农村市场经济体制的重要内容。要想建立起最严格的耕地保护制度，就必须坚决执行土地管理的相关法律、法规，严格按照征购程序征用土地；要加强土地征购过程的价格评估工作，完善土地成交价格申报制度；完善农村土地产权制度，不断探索有效的土地产权交易方式；转变政府职能，完善土地收购储备制度，增强政府在土地市场的宏观调控能力。⑦5优化农民进城打工的政策环境郑州大学商学院教授　郭国峰

　　20世纪90年代初在全国涌起的“民工潮”至今仍汹涌澎湃，对城乡经济和社会生活产生了巨大而深远的影响。农民外出打工已成为农民增收和推进城镇化的重要途径，是城市繁荣和发展不可缺少的力量，是促进城乡经济结构调整的动力源。但农民工“非工非农”，名分不清，是城市中庞大而弱势的社会群体。究其原因，主要是政策不明，缺乏帮助打工农民解决问题的手段和依据。十六届三中全会指出要改善农村富余劳动力转移就业的环境，取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，给予打工农民平等的就业机会，给予在城市有稳定职业和住房的农民工以“市民”待遇。这就给农民进城打工以明确的政策依据和强有力的制度保障。各级政府应认真领会党的十六届三中全会关于解决“三农”问题的精深内涵，努力做好农民剩余劳动力转移的组织工作。其基本思路是：

　　把转移农村剩余劳动力作为一项重要任务，纳入国民经济和社会发展的整体目标。抓紧制定中长期转移农村剩余劳动力的规划，有计划、有组织、有步骤地开展这项工作。使打工农民有序地到城市定居，加快城镇化的进程。

　　着力营造优越的政策环境。一是积极创造一种新的户籍管理制度。应完全放开县及县以下城镇户口。让农民自由进入县城和农村中心镇自谋职业。同时，大中城市要逐步打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，实行人口自由迁徙制度，允许有住房、有稳定职业的外来打工者享有城市户口；二是加快小城镇建设，促进乡镇企业健康发展，奠定进城农民生存的物质基础和就业环境，引导农民在小城镇和乡镇企业就业；三是积极为农民进城提供创业平台，建立创业连动机制；四是切实解决长期外出打工农民子女入学难问题，允许其子女享受义务教育；五是完善和健全进城农民工的社会保障制度，在养老、失业和医疗保险等方面给予城镇职工同等待遇；六是降低农民进城的成本，在住宅建设方面对进城农民要有新政策、新措施。

　　努力形成上下联动的运作机制。一是要加大政策调控力度，提高农民劳动力转移的组织化程度。巩固和完善地（市）、县（市）、乡（镇）、村级劳务输出工作体系，地（市）及各县（市）劳动力市场负责信息筛选、发布，劳动力招聘、培训、护送；各乡（镇）要尽快成立乡（镇）劳务输出服务中心，建立劳动资源台账，负责劳务信息传递和劳务人员的组织协调工作；村组固定劳务输出负责人，具体负责劳务信息宣传和人员组织。二是积极创造条件，建立覆盖面广、信息反馈灵、管理科学化、现代化、标准化的劳动力市场。尽快实现与全国劳动力市场的信息联网，为外出打工者提供容量大、反应快、全方位、多层面的信息服务，疏通全国范围内的劳动力的转移渠道。三是强化劳务输出市场管理。坚持劳动力市场审批制度，简化劳务输出程序，充分发挥各级劳动监察大队的作用，联合公安、工商、物价等劳动部门，定期检查、规范劳动力输出服务保障，改进服务模式。

　　提高农民素质，增强农民的市场适应能力。目前，低下的农民素质成为农民进城打工和农村经济发展的“瓶颈”，制约着农民收入的进一步增长。因此，应大力推进农村富余劳动力向非农产业转移过程中的职业培训，积极开展多层次、多渠道、多形式的培训。要进一步加大对农村教育的投入，结合农村税费改革，加大财政对农村义务教育支持力度。各级政府要深入持久地抓好农村普及九年制义务教育工作，经济发展水平较高的县、市，应逐步普及高中阶段教育，切实提高农民的文化素质。大力发展职业技术教育，培养实用型人才；农村小学、中学要加开技能课，使农村中小学毕业生掌握一两门致富技术。

　　调整农业结构，挖掘农业就业空间，实现农村剩余劳动力就地转移。一是国家继续发行国债用于农业基础设施建设，发展农村服务业，为农村劳动力提供更多的就业机会。二是以市场为导向，依据资源禀赋的特点充分发挥比较优势来调整农业生产结构。在农业结构调整中，尽可能发挥我国劳动力成本低廉的优势，生产在国内、国际市场上有竞争力的劳动密集型产品。三是大力推进农业产业化，开辟农业内部就业的“新领域”。目前，许多农村对农产品的开发尚停留在农产品粗加工上，农村产业化链条较短，通过推行农业产业化，拉长农业生产链条，既可增加农民收入，又可增加就业空间。

　　改变观念“歧视”，给予农村打工者以“市民待遇”。城市里的管理部门、管理者和居民应当自觉转变观念，抛弃陈腐的偏见和歧视，以开放和包容的姿态接纳农民打工者这一新兴的城市群体。这是城市的必然选择，也是一个理性“城市人”的必备素质。作为城市管理者，应当把对外来打工人员的管理和服务作为现代城市管理的重要内容，给他们以公正的“市民待遇”，帮助他们尽快融入到城市社会大家庭中。⑦5继续深化农村税费改革郑州大学商学院副教授蔡玉平

　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“深化农村税费改革。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担”。十六届三中全会赋予了农村税费改革新的内涵、新的任务，将农村税费改革推进了一个新的阶段。

　　农村税费改革的路还很长。自2000年正式启动的农村税费改革试点工作，取得了很大成效：基本理顺了农村基层政权与农民的分配关系，遏制了“三乱”现象；减轻了农民负担，保护了农民的利益，调动了农民的生产积极性；堵塞了基层政府通过乱收费养人、机构膨胀的经济源泉。不过，农村税费改革试点工作中也存在一些问题：在一些已经进行试点改革的地区，认为农村税费改革已经完成，主观上的努力有所放松；一些新增试点省份，受非典疫情影响，农村税费改革工作有所延缓，有所懈怠；一些地方存在着工作不扎实，操作不规范，打突击战现象。事实上，到目前为止，我们只是进行了农村税费改革的试点工作，农村税费改革的任务还远未完成，农村税费改革的路还很漫长。农村税费改革是完善农村经济制度的重要内容，是健全公共财政体制的重要一环，农村税费改革本身不是目的，其目的在于完善社会主义市场经济体制。只有站在这样的高度来认识农村税费改革，才能增强使命感，才能将税费改革推向深入。

　　农村税费改革的第一要务是减轻农民负担。减轻农民负担，始终是农村税费改革的主旋律。在已经进行了税费改革的地区，基本的做法是：通过取消乡统筹和农村教育集资收费项目，以及取消屠宰税，大幅度减轻农民负担；通过调整农业税（包括农业特产税）政策，适当提高农业税税率，弥补基层政府财力的减少。这一做法基于如下的认识反过来又强化了这一认识：农村税费改革就是取消一部分收费，将另一部分收费并入农业税而提高农业税税率。这些做法和认识仍然有局限性，虽然农民负担大幅度减轻了，但还不够。正因为此，中央提出：“取消农业特产税，在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”这正是十六届三中全会提出深化农村税费改革的新意所在。农村税费改革不仅仅是消除对农民的各种收费，更不是将一部分收费并入农业税而提高农业税税率，而是要不断降低农业税税率，不断减轻农民负担。

　　农村税费改革是重建政府支持农业体系的新起点。在市场经济中，农业是弱势产业，因此，几乎所有市场经济国家的政府都保护和支持农业，没有不保护和支持农业的政府。可时至今日，我们对农业仍然是取得较多而给予甚少。这种现象背离了社会主义市场经济体制改革的大方向，也远离了国际惯例。深化农村税费改革，实质就是要彻底消除这种过分依靠农业部门积累资金的制度和政策体系，是我国尊重国际惯例以及市场经济规律，建立政府保护和支持农业体系的第一步。

　　当务之急是完善农村税费改革试点的各项政策。深化农村税费改革的当务之急是，完善农村税费改革试点的各项政策，重点在两个方面：一是要完善农业税政策，主要工作是全面核实计税土地面积，如实核定计税常年产量，确定合理的农民能够接受的计税价格，按照十六届三中全会的要求在降低税率的前提下合理确定计税税率，严格规范农业税征收管理，促进农业税收征管的法制化。二是防止农民负担反弹，对“一事一议”、“经营性服务”等做法，要进行严格监督，确保规范操作，防止演化为新的乱收费名目。三是对一些地方出现的加重农民负担的新动向，要加大打击力度，坚决制止。

　　农村税费改革成功的保证是加快推进综合配套改革。农村税费改革的配套改革很多，关键的是以下几个方面：

　　1．按照市场经济要求，全面改革基层政府。农村税费改革，使基层政府收入缺口拉大，但这并不是税费改革的错，根本的症结在于地方基层政府职能错位，机构庞大，人员过多。转变政府职能，乃是农村税费改革顺利推进以及最终成功的根本保证。转变基层政府职能，主要包括：第一，基层政府承担了现代社会中的基础教育经费，而基础教育更属于全国性公共产品，应主要由中央和省级政府承担；第二，承担了发展经济的职能，这是计划经济时期人民公社职能的延伸，应该消除；第三，应定位于维护本辖区的社会治安，提供基本的社区服务；第四，撤并乡镇政府，加快乡镇机构改革，精简内设机构，裁减人员。

　　2．完善地方财政体制。首先，压缩财政级次，实行乡财县管，集中有限财力，完善地方公共财政体制。其次，加大中央和省两级财政对县级财政的转移支付力度，弥补地方财力缺口，中央给地方的转移支付资金，采用规范办法进行分配。

　　3．改革农村教育体制。首先，改革农村基础教育经费投入体制，农村基础教育应主要由中央和省级政府投入，通过转移支付的方式实现。其次，调整优化农村教育布局，要根据地理位置、人口密度、师资力量、交通差异等因素，合理调整农村中小学布局，适当合并现有的乡村学校，扩大学校规模。⑦5