罗辉

　　发展是硬道理，是我们党执政兴国的第一要务。党的十六届三中全会指出：要“树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观”。这既是促使我们不断做大、做好经济和财政“蛋糕”的重要指导思想，也是今后一个时期财政工作的重中之重。

　　经济决定财政，财政反作用于经济。所谓生财、聚财、用财的“三财”之道，应以生财为本。近年来，尽管湖北财政改革与发展取得了显著成绩，但目前全省财政仍然面临许多困难。其根本原因，还是由于发展不够。当前，我们必须明确公共财政的发展职能，充分认识做大财政“蛋糕”的必要性，充分运用财政杠杆，大力促进新型工业化和县域经济发展。

　　一、明确公共财政的发展职能，充分认识做大财政“蛋糕”的必要性

　　公共财政不仅具有资源配置、收入分配以及经济稳定职能，而且还必须有发展职能。按照全面、协调和可持续的发展观，明确财政的发展职能，坚持以经济发展为中心，促进经济与社会、城市与农村、先发展地区与后发展地区、人与自然全面、协调和可持续发展，这是财政工作的永恒主题。

　　从我省实际看，近年来在建立公共财政框架的实践过程中，财政内、外对公共财政应不应该具有发展职能，以及如何履行好发展职能等，主要存在几个方面的思想认识问题：一是在认识公共财政的内涵上，有些同志把公共财政与发展经济、做大“蛋糕”对立起来，一谈财政要退出一般竞争性领域，似乎就是要退出经济建设领域，认为财政提供公共产品和公共服务，似乎就是只保“吃饭”、保运转，不管发展，从而使财政活动仅停留在切“蛋糕”上，而对做“蛋糕”特别是如何做大“蛋糕”采取漠视态度。二是在理解“一要吃饭、二要建设”的方针上，不是通过事先树立“一要吃饭”的理财观念，把保“吃饭”、保运转的必然性，转变成降成本、控编制的能动性，而是事后迫于“一要吃饭”的刚性要求，面对编制疏于控制、财政供养人员过多的实际情况，只是被动地让有限的财政资金大部分甚至全部用于养人，财政支出中用于促进经济发展的支出比重越来越小，从而走向财政越困难越无力发展经济，而经济越不发展财政又越困难的被动循环。三是在联想做大财政“蛋糕”的方式上，以为要做大“蛋糕”，似乎就是要像计划经济时期搞财源建设那样，将大量的财政资金直接投资于相关项目或企业。四是在理解公共财政的分配职能上，没有全面理解“效率优先、兼顾公平”的分配原则，有些同志甚至认为实现社会公平是财政分配的唯一目标，而对如何提高经济效率则不予考虑或考虑不够。

　　在新时期的财政工作中，我们要立足市场经济体制、公共财政框架和WTO规则，从实践“三个代表”的高度，不断更新理财观念，创新理财方式，充分认识做大财政“蛋糕”的必要性，用发展职能统率资源配置、收入分配和经济稳定这三大职能，并在履行三大职能的全过程中，都始终坚持以经济发展为中心，努力做大财政“蛋糕”，为全面、协调和可持续发展创造良好的物质基础。

　　二、建立激励机制，充分调动各级财政促进协调发展的积极性

　　在以分税制为基础的多级财政体制下，为调节资源配置、收入分配及公共服务水平，提高公共产品的投入产出效率，实行上级财政对下级财政的转移支付制度，是市场经济条件下解决“公平与效率”问题，必须重视运用的政策手段。从理论上讲，转移支付制度存在的主要原因是用于弥补公共产品的外溢性造成的地方财政提供公共产品的支出与其收入之间的不平衡，以及地区之间公共服务水平的横向差距。

　　但是，鉴于我省是财政穷省，各级财政基本上是“吃饭财政”，面对这几年行政事业单位人员工资增长的实际情况，为了保工资、保运转、保稳定，转移支付制度设计是根据因素法，采用公式计算各地的财政收入能力与支出需要之间的差距后，确定转移支付的额度大小。这种转移支付方式，对规范地方财政补助、完善财政体制和政策手段、缓解市（州）县（市、区）财政困难，保持社会稳定发挥了积极的作用。

　　然而，因为这种转移支付额度的大小与当地发展经济、控制财政供养人员的效果并不直接挂钩，所以资金的边际效益较低，不利于激励和约束各级财政增强控制财政供养人员的责任感和提高做大财政“蛋糕”的积极性。我省不少地方的人员经费支出增长太快，全省财政供养系数高于全国平均水平等，也在一定程度上与缺乏激励与约束的转移支付制度有关，进而在上级财政一再强调要保工资的情况下，工资支出占转移支付的比重越来越高，各类事业和行政管理费支出也不断增加。而真正用于事业发展的资金，无论是从绝对额还是从相对值来讲，实际上都在下降。在这种情况下，我省对下转移支付的收入绝大部分都用于工资性支出，转移支付资金与财政供养人员几乎是相互攀升。

　　显然，各级政府的财政收入能力取决于经济发展水平，而财政支出水平又取决于财政供养规模。为了防止政府规模不是随着转移支付规模的不断增长而不断扩大，我省在新的转移支付制度设计中，特别重视建立激励机制，努力提高转移支付制度效率。其具体做法，是在尊重各地存量转移支付利益的基础上，一是将一般性转移支付由全部为均衡性转移支付，优化为均衡性转移支付与激励性转移支付相结合，增量转移支付以激励性转移支付为主；二是调整农村税费改革转移支付结构，增加了以激励县乡财政以减人、减事、减支为主要特点的配套改革的内容。与此同时，对各地加快发展所增加的工商税收省级分成部分以奖励方式返还，支持其促进经济发展。

　　实践表明，财政供养人员人均可用财力这个指标，是衡量一个地方经济社会协调发展的重要指标。可以预料，通过转移支付结构的调整以及省级分享税收的奖励式返还，这种激励机制的注入必定会促进各级政府一手抓“分子”（抓发展，做大财政“蛋糕”），一手抓“分母”（抓改革，降低财政供养系数），最终提高财政供养人员人均可用财力，特别是其“净剩余”的水平，最大限度增强各级财政支持本区域经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。

　　我们力争经过3年－5年的努力，使县级财政收入水平明显提高，到2007年使多数县（市、区）级地方税收在2002年基础上增长60％左右；县乡财政供养人员明显减少，力争经过一段时间努力，使县（市、区）财政供养人员（不含教师）精简30％；县级财政状况明显改善，到2007年，贫困县（市、区）的财政状况显著改善，部分发达县市财政收入突破5亿－10亿元，力争多数县市财政供养人员人均可用财力在2002年基础上翻一番；建立和完善县（市、区）公共财政框架，提高公共产品、公共服务的供给水平和质量，统筹城乡经济社会发展。

　　三、充分运用财政杠杆，大力促进新型工业化和县域经济发展

　　我省虽是老工业基地，工业经济有较好的基础，但与沿海发达省市相比，其差距却是工业化滞后，全省具有竞争力的大企业和名牌产品明显偏少。

　　工业化发展滞后，县域经济发展缓慢，这是导致我省财政困难的重要原因。与此相联系的又一表现，则是县域经济薄弱。以2002年为例，全省72个县（市、区），其人口占全省人口的比重为81．8％，GDP占全省的比重为61．4％，地方一般预算收入占全省的比重为33．6％。全省工业整体素质不高，结构不合理，科技含量不高，投资类产品、初加工产品多，消费类产品、精深加工产品尤其是高附加值、对税收贡献率高的产品更少。因此，充分运用财政杠杆，大力发展新型工业化和县域经济，努力做大我省财政“蛋糕”，是财政反作用于经济的着力点。当前和今后一个时期，我们要重点抓好以下工作：

　　一是在全面贯彻落实国家支持企业科技创新等有关优惠财税政策的同时，对财政预算安排的各类财政性支持经济发展的专项资金，按照全省新型工业化和农业产业化发展规划建立项目库，运用市场机制，用财政资金引导社会资本，重点向支柱产业、骨干企业和高新技术产业倾斜，切实提高社会产业资本的总量以及对税收和就业的贡献率。

　　二是支持国有企业盘活存量资产，加快国有企业改革与脱困步伐。今年，我省将28家省属国有企业下放各地，省财政千方百计筹集企业改革所必需的资金，专项用于省属计划破产企业职工的安置以及支持下放企业的改制或重组。同时，省财政还采取多种措施，大力支持国有企业主辅分离、剥离企业办社会职能的改革；积极落实企业脱困的有关政策，帮助企业化解历史包袱；支持上市公司的国有股权转让和非上市公司的产权重组；支持国有企业实行以产权制度改革为主要内容的各种形式的改革。三是整合财政资源，培育和壮大市场经济主体。主要措施包括将省级财政相关专项资金的投入与县（市、区）工业化、农业产业化、城镇化发展规划结合起来；进一步加大优势农业资源开发力度，积极扶持优势、特色农产品生产基地和农业产业化龙头项目；支持农产品精深加工，促进对农民增收带动效应大的龙头加工企业的发展；建立补助性、资本性、有偿性等多种投入方式，通过财政贴息、以奖代补等办法，引导社会资本和国外资本投向县域支柱产业和骨干项目。

　　四是大力支持中小企业发展，既促进做大财政“蛋糕”，又提高社会就业水平。具体做法是，省级财政安排1亿元资金，按与地方一比二配套的原则，支持各县（市、区）建立中小企业信用担保中心，切实解决中小企业融资难的问题。与此同时，认真落实国家关于支持再就业的各项优惠政策，鼓励下岗职工自主创业和企业吸纳下岗人员就业，千方百计提高社会就业率。

　　五是推进县（市、区）乡综合配套改革，促进县域经济社会的协调发展。县（市、区）财政供养系数过高，已成为我省县（市、区）域经济社会协调发展的沉重包袱。为促使我省各县（市、区）减人、减事、减支，在激励性转移支付中体现降低财政供养系数的基础上，又在农村税费改革转移支付里，将省级财政安排的一部分资金直接用于支持县（市、区）分流财政供养人员。同时，积极探索机关社会保障制度改革，加快推进事业单位社会保障制度改革，采取多种措施，鼓励和支持行政事业单位人员分流到企业、社区工作或自主创业。在明晰产权、完善机制的前提下，探索财政投入的资本化运作方式，实行公有资产和农村资源的资本化经营，并通过让渡资本收益、股权转让等形式，促进行政事业单位人员转岗和创业分流。对有条件的县（市、区），可以试行提前使用未来年度的部分转移支付补助，通过贷款贴息等方式，支持财政供养人员的精简分流。（作者系省财政厅厅长）