中新网11月13日电旨在从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关依法有效实施管理的行政许可法，已正式获得通过。日前，国务院发出通知，要求国务院各部委和各级政府严格依法行政。然而，一些行政机关和部门，在行使执法权力和职能的过程中，出现各式各样的偏差、漏洞、扭曲甚至违规违法行为。法律专家称之为“低级执法”。

　　近日出版的《瞭望》周刊刊登文章指出，“低级执法”不但背离法治的本旨和精神，损害当事人的利益，引发执法纠纷，而且还影响法律的权威和尊严，伤害民众对法律的信任。文章指出，其形成既有客观环境的因素，也有执法者自身利益的因素。但记者在调查中发现，立法的部门利益化、执法环境差和执法监督缺失是其中较为主要的原因。

　　按照有关法律法规，行政处罚均有规范的程序，其目的在于不但要起到处理的效果，更要收到告知和教育的作用。但长期以来，一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法和随意处罚的情形比较常见。据介绍，去年广东省高级法院共受理各类行政一审案件3776件，其中行政机关因为程序违反被起诉的案件超过1／3。

　　当前行政执法纠纷的另一个热点是，超越法律授权行使所谓的执法权，或者无限扩大法定的权限，出现一些“越俎代庖”或者“衍生执法”的行为。

　　据了解，各地执法机关财政基本实现收支两条线，极大地遏制了以法谋“钱”的行为。然而由于大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法，上缴越多返还也越多，因此执法机关的执法收入仍与个人待遇息息相关，造成当前执法行为的“利益化”。

　　文章认为，当前行政执法领域存在的形形色色的“低级执法”现象，其形成既有客观环境的因素，也有执法者自身利益的因素。在调查中发现，立法的部门利益化、执法环境差和执法监督缺失是其中较为主要的原因。

　　目前全国拥有立法权的有全国人大，全国人大常委会，国务院，省、自治区、直辖市、较大市人大及其常委会，国务院部委等八个层次，如此多的“层级”，立法权力过于分散，各种利益交错分割，立法更多地体现地区或部门的利益。有的职能部门甚至在立法的“掩护”下，向政府要编制、要经费、要权利，以达到实现部门利益的目的。规章和规范性文件的制定，被称之为广义的“立法”。

　　而当前各地对规范性文件的制定和管理水平参差不齐，规范性文件“不规范”的情形比较普遍。据广东省法制办执法督查处介绍，按照法律规范性文件不能设定处罚和许可，但广东的市一级政府的规范性文件越权设定处罚和许可的，占被审查的问题文件总数的50%以上。如果再加上执法者的选择和发挥，执法结果无疑将大大“走样”。

　　一些地方的官员口头上天天喊依法行政，自己却带头违法，形成法律不是用来治“官”、治“权”而是用来治老百姓的观念，忽略了行政法律约束执法者的基本职能。

　　目前，中国针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。专家指出，实际上这三个部门的监督作用十分有限。(赵东辉、孙一曲）