张毅（作者系陕西师范大学国际商学院教授）

　　农地使用权流转，此前四五年主要发生在东南沿海经济比较发达地区。近两年来，随着农村税费改革试点扩大和农业结构调整步伐的加快，特别是各地大建开发区的热情空前高涨，农地流转或农地使用权流转范围正在扩大，速度加快。相应地，许多以前不曾有过的问题也接踵而至。其中有两个问题特别值得关注：一个是当年主动放弃了土地承包经营权的相当一部分农民，现在要求再承包土地；另一个是“务农无地、上班无岗、社会保障无份”的“三无”农民陡然增加。这两个问题不仅影响着农村土地使用权顺利流转，影响着农民收入的稳定增加，甚至成了“三农”问题的焦点之一。党的十六届三中全会强调指出，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。因此，解决这两个问题具有十分重大的现实意义。关于“‘主动’放弃农地承包经营权”的问题

　　改革开放之初实行的家庭联产承包责任制，第一期土地承包期为15年，到1994年前后基本结束，同时开始了第二轮土地承包。在签订第二轮土地承包合同之际，有少数农户“主动”地全部或部分地放弃了土地承包经营权。到上世纪90年代中后期，又有更多的农户要求全部或部分地放弃土地承包经营权。现在这部分农户中，有相当一部分要求再承包土地。当地政府和村民小组以他们过去主动放弃土地承包经营权、没有再签定土地承包合同为由，拒绝了这一要求。

　　这部分农户当时要求全部或部分地放弃土地承包经营权，没有再签订土地的承包合同是事实。但是，他们全部或部分地放弃土地承包经营权，并非心甘情愿，而是出于无奈。众所周知，当时，小农户种粮基本上不赚钱，搞不好还要倒贴，甚至种得越多，倒贴得越多。种经济作物，在第一轮土地承包期的前期和中期，还能赚些钱。但到末期，在许多地方，由于农业特产税较重，已基本不赚钱。到上世纪90年代中期尤其到后期，农业特产税越加越重。其时，对许多农户来说，土地已不是“财富之父”，用政治经济学的术语说，土地对承包人已经没有多少“使用价值”了，甚至成了他们的沉重负担。当时，这部分农户全部地或部分地放弃了土地承包经营权，是不得已而为之，并非自愿。

　　近年来，国家明确要取消农业特产税，许多省、市已经这样做了。这是党的一大德政，是“三个代表”重要思想的生动体现，深受全国人民尤其是七八亿农民的称颂。此举旨在让利于农、藏富于农，让农民休养生息，使全国农民从中得到大约150亿元的好处。据统计，2002年20个全面试点农村税费改革的省、区，农民平均负担为73.7元，比农村税费改革前减少了47元；亩均负担53.6元，比改革前减少了4.1元，减负率一般在30％左右。其中，取消农业特产税占有很大的比重。另外，按照WTO的“绿箱”政策和“黄箱”政策规定，许多发达国家对农民实行直接补贴。据权威人士透露，“绿箱”政策支持的10类补贴措施，目前我国仅采用了5类，还有一半没有采用。我国“黄箱”政策补贴为290.43亿元，仅占农产品总产值的1.4％。时下，农民有句口头禅：“省下的就是挣下的。”每户、每位农民从今往后不再交纳农业特产税甚至农业税附加，就等于使每户、每位农民增加了相等数额的收入。这是一笔持久而稳定的大收入，农民当然对它看得很重。在这种情势下，土地对于急于致富的农户来说，又有了“使用价值”，又变成了“财富之父”。上述变相收入，无形中已成了他们每人应得一份的相当于社会保障的资金。昔日由于种种原因，或放弃承包经营权，或无偿转让，或任其荒芜，对追求经济效益的理性农户来说，都是一样的。可以看出，采取放弃农地承包经营权举措的真正原因，不在农户自身，纯属客观原因。

　　今天，这部分农户、农民要求重新得到土地承包经营权，不仅很正常，而且很合理。至于是否合法，这由“站位”而定，如果能够站在客观、公平、公正的立场上的话，答案是再清楚不过的。关于“三无”农民陡增的问题

　　有些农村，在大多数村民不知情或不赞同的情况下，强行让工商户或农业大户进入农业生产经营领域，将“龙头”企业带农户变成了代替农户；有些地方，农民一旦出租、承包农地，就强行取消了他们的土地承包经营权；有的悄悄地收回外出务工农民的承包地，并用收回承包地抵顶欠款；有的收回进入小城镇农民的承包地，单方中止了土地承包合同；有的因当年负责组织签订承包合同的人事有变动，或因集体经济组织分立、合并，解除了土地承包合同；有的借“小调整”之机，大幅度提高承包费，迫使农民部分地或全部地放弃土地承包经营权；有的不分青红皂白，强行回收出嫁了的姑娘的承包地，从而使她们的承包地“悬空”了。更为严重的是，从2001年到今年，“圈地”之风席卷全国，由此促生了一批又一批“三无”农民。尤其是在城乡结合部，侵犯农民土地承包经营权的情况更为严重。我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。由于土地统一管理制度不落实，违反规划建设工业园区、技术开发区、旅游度假区、“富豪”别墅群，大手笔造城（镇），是各类土地违法行为的重中之重。不少地方政府认为，经营土地对促进当地经济发展来说最“解馋”，他们“低进高出”，以地生财。

　　“圈地”运动行为严重违反《农村土地承包法》等法律、法规，主要表现：其一，违法炒作地皮（耕地）。《土地管理法》第63条明文规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。但不少乡（镇）政府和村民小组干部，目无国法，直接或者变相将耕地出让给了房地产开发商，众多村民却被蒙在鼓里。其二，违背了农民的意愿。《农村土地承包法》第32条第一款明确规定：土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。而不少乡（镇）政府越俎代庖，或直接与要求转包土地的工商企业、个人签订土地转包协议、合同，或者暗中操持，与村民小组干部签订土地转包协议、合同。土地承包经营权，是国家通过立法形式赋予农民保障生产、生存的权利。这是土地财产权利中最为重要的一项权利，它即使作为商品交易、转让，它的所有者只能是农户，而不是别人；即使是交易、转让，也必须与农户、农民（而不是任何组织和个人）平等协商。其三，违反了有偿原则。农民的土地征用补偿费常常被人挥霍、浪费、截留、挪用，甚至用全村的征地补偿费清理欠交的提留、税费，美其名曰：“取之于民，用之于民”。

　　殊不知，税费有合理与不合理之分，有该交与不该交之别。即使是合理的、该交的税费，怎么能用已经交够了各种税费的农户应得的征地补偿款，去清理恶意拖欠各种税费的农户的欠款呢？因此，这一问题已经到了非解决不可的时候了。切实保障农民的土地权益

　　要解决农村土地流转中出现的这些问题，必须走出一条城乡统筹，工农业协调发展，劳动就业全社会综合运作之路，找到解决“失地、失业、失利”农民问题的治本之策。

　　用“小调整”农村土地和补贴的办法解决所谓“主动”放弃农村土地承包经营权带来的问题。中国农民是善良、仁慈、宽厚的。只要给广大农民兄弟动之以情，晓之以理，采用小调土地等方式，给昔日放弃了土地承包经营权的部分农户以新的土地承包经营权，这一问题大多是可以得到解决的。实际上，大多数村民小组留有一定的机动地。有的村上即使没留机动地，或者机动地已经安排完，国家财政拨出专款，或者从出让土地后土地增值的部分中返还一部分利润，在第二轮土地承包期所剩余的期限内，给这部分农民以适当的补贴，也未尚不可。

　　改革现有的农村集体土地的征用制度。解决“三无”农民问题的根本办法，首先是深化农村集体土地征用制度改革，对经营性项目征地，必须运用市场机制，与农村集体经济组织、农民进行公开的、平等的协商。其二，提高征用农村集体土地补偿费的标准。当前，这一补偿标准太低。农村集体土地对于承包经营的农户来说具有二重性：它既是农户重要的生产资料，无形中它还承担着社会保障的功能。在今天社会保障还没有完全覆盖广大农民的情况下，对后一种功能绝对不可忽视。因此，在补偿费标准的设计中，要有一大块能够足以切实有效地安置失地、失业农民重新就业或留作养老保险之用。其三，严格控制土地供给的总规模。我国土地有限，耕地弥足珍贵，应十分珍惜。为尽量减少失地、失业的农民，必须实行最严格的土地管理制度，对用而不批、少批多用、批而不用等乱占耕地的现象，除了退还非法占有的耕地而外，还必须对其责任人在经济、行政方面予以处罚，甚至追究其法律责任。

　　建立和完善农村集体土地产仅制度和产权市场。当前农村所进行的农地承包经营权的流转，大多是农户之间、农户与企业之间私下进行的，而且多是“君子协议”，双方的责权利依靠习惯、传统和信用来维护，结果矛盾丛生，双方受损，给土地承包经营权的流转造成了很大的困难。众所周知，土地产权同其他产权一样，财产归属上具有排他性占有的特征，因此土地产权边界必须十分清晰且不容侵犯。这样可以节约“交易费用”，不仅有利于土地承包经营权的分离和重构，提高土地资源的使用效率，而且有利于维护交易双方的经济利益。因此，必须通过立法等形式尽快建立规范的农村集体土地产权制度。此外，必须建立农村集体土地产权市场，强化中介服务，加强监督和管理，以保障农地承包经营权依法、自愿、有偿、有序流转。

　　规范小城镇建设，确保“传统农民→职业农民→城镇居民”的顺利转化。当前，在农村有“农民”这一职业称谓的人群正处在分化之中，昔日那种“面向黄土背朝天”的传统农民正在减少，他们中的一些人已经不知不觉地正在变为“职业农民”。他们将农业作为职业，决心大干一番，充分实现人生的价值。要促成这一转化，必须在有条件的地方，积极慎重地发展适度规模经营。职业农民富裕的过程，也是农业、农产品加工、乡镇企业发展、壮大的过程。以此为基础，在国家宏观规划和调控的前提下，利用市场机制，走“先市后城”之路，建设小城镇，以完成“职业农民”向城镇居民的转化。乍看起来，这样会增加失地、失业农民，实际上，农民失了地但不失业，而且就业的路子会更加宽广，就业机会更加充分，他们的收入水平会更高，生活质量会更好。稿件来源：光明日报（来源：光明日报）