河南报业网讯 “民不与官斗”“胳膊拧不过大腿”，这是在老百姓潜意识中延续了数千年的传统观念。这一观念正随着越来越多的公民通过司法途径来保护自身权益而逐渐改变。

　　行政诉讼是一个地方法制环境的“晴雨表”，随着依法治国观念的深入人心，各地行政诉讼案件将越来越多，行政机关如何面对行政审判，不仅直接体现其依法行政的水平，还直接影响老百姓权利的保障。《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来，我省行政诉讼现状怎样？制约“民告官”的因素是什么？各方对此持何观点？近日，本报记者走访了有关人员。

　　民告官：公民越来越“胆大”

　　11月17日，记者从省高级人民法院获得一组统计数字：1998年～2002年，我省法院共受理一审行政诉讼案件72120件(含旧存1708件)，审结71322件；受理非诉行政执行案件209871件，执结199797件。一审行政诉讼案件和非诉行政案件受案数分别占全国法院受案数的15.2%和12.4%，均居全国各省、市、自治区法院之首。在3个月内结案的一审行政诉讼案件，占结案的98%。在全省法院审结的71322件一审行政诉讼案件中，原告胜诉的共计23360件，占结案数的32.8%。其中，撤销判决、变更具体行政行为，责令行政机关依法履行职责的9930件，占13.9%。5年来，全省法院依法判决维持行政机关具体行政行为的一审行政诉讼案件10177件，占一审行政诉讼案件的14.3%；驳回原告起诉和原告主动撤诉的30670件，占43%；依法审查、执行行政机关申请执行其具体行政行为的非诉行政案件199797件。

　　统计数字表明：老百姓从过去不敢告、不愿告到如今勇敢地告，法律意识不断增强，这一切，都是可喜的进步。

　　省高级人民法院李中和副院长在日前全省法院行政审判工作会议上说，如今行政审判类型日趋多样化，受理的行政案件几乎涉及所有的行政管理领域，尤其是涉及整顿和规范市场经济秩序的经济行政案件，以及诉行政不作为的案件明显增加。与最初的案件类型主要集中在治安、土地、城建的单一状况相比，如今被起诉的具体行政行为的范畴越来越广，几乎涵盖了行政管理领域的方方面面。一些案件通过行政审判，依法保护了公民、法人和其他组织的权利，增强了人民群众的权利意识和法制观念，维护了社会稳定。

　　行政诉讼：意识有待加强

　　民告官，你敢吗？如果你的合法权益受到侵害，你会和行政单位的领导较真吗？针对老百姓对行政诉讼的认识状况，记者随机采访了几位普通百姓。

　　王先生：群众对行政诉讼并不是太了解，尤其是农民。即使是知道，为一点小事耗费大量的时间很不值得，只有在涉及到生存等根本问题时，或许才会走这一步。

　　张女士：我是一个司机，有时候明知道被罚款是冤枉的，争辩几句却落得再加罚的下场，怎么还敢去告啊，罚就罚点吧，以后受人管的日子还长着呢，丢了饭碗事大。

　　刘律师：“和为贵”是中国传统文化的重要内容之一，一些人认为打官司丢人，有了纠纷，宁愿通过托人、找关系等途径解决问题，从而冷落了行政诉讼。因为，有的人因为赢了一场官司，却输了一辈子。我曾经代理了一个行政复议，虽然结果比较满意，但给我的感觉是，老百姓太不容易了！

　　郑女士：行政诉讼往往耗时比较多，效率比较低，这是我们不愿意提起行政诉讼的重要原因。

　　老百姓对行政诉讼意识是否应该有待加强？作为三大审判之一的行政诉讼，如何打破行政审判的瓶颈？省高级人民法院行政审判庭法官荆伟对记者说，很多老百姓受封建文化的影响太深，宁可屈死不告状的观念根深蒂固。老百姓们一说民告官，就认为官官相护，他们往往心理压力较大，宁可有些事情来协商，也不愿意提起诉讼。另外，在行政诉讼法的宣传上，还需要在公民中多加强。许多人不知道民可告官，对行政诉讼的知识知之甚少，有的还根本不明白什么是行政诉讼；有的不敢告官，明知行政机关具体行政行为违法，但是担心“官官相护”，不能胜诉。另外如果即使自己真胜诉了，他们又担心行政机关给他们穿小鞋，秋后算账，总之害怕将来的日子不好过。

　　另外，一些行政机关不愿通过行政诉讼解决争议，只顾维护行政管理权的“尊严”，不愿接受司法监督，更不愿和被管理人以平等的法律地位参加行政诉讼，怕当着被告丢面子。对于社会关注的问题，有些行政部门从小集体利益出发，给法院打招呼、定调子，实施行政干预，这些都会影响百姓的心态。

　　荆伟法官认为，要解决上述问题，应加强行政诉讼法及相关法律、法规的宣传，提高全民依法办事的自觉性。在防止和减少纠纷的基础上，教育公民学会用法律手段解决行政争议。行政机关一方面要提高依法行政的自觉性，另一方面应正确地对待行政诉讼，不能怕当被告。特别是行政“一把手”，要认清自己在行政诉讼中的法律地位，法律面前人人平等，不搞行政干预。

　　行政审判将“直接影响我国法制建设的进程，直接影响法治国家实现的程度”。在依法治国已经成了具有意识形态正当性的今天，法制观念不仅要深入民心，更要深入“官”心。只有这样，法院才能排除干扰，通过公正司法取信于民，行政诉讼的路才会越走越宽，行政机关才能保有最大的公信力。

　　民告官：官在哪里

　　通过行政诉讼，民可以与官对簿公堂，辨明是非曲直，理清争议焦点，消除双方误会，促进依法行政，这是当前依法治国、立法、执法之要义。

　　人人平等是基本的法制观念，在一切诉讼中，不管当事人是官是民，其法律地位是没高低贵贱之分的。但要把人人平等的观念转化为具体法律实践却没那么容易。据记者了解，在全国以往发生的行政诉讼案中，行政领导作为法人代表出庭应诉的极少，千分之一不到，有的省全年几千件“民告官”官司中，竟无一个行政长官出庭。甚至有的行政机关面对行政诉讼，连委托代理人都懒得找，干脆不理不睬，让法庭缺席审判。虽然这些都不影响行政诉讼的法律效力，但却反映出个别机关干部陈旧的权利观念和法律意识淡薄。正如一位全国人大代表所说的，长期以来，一些干部以为官与民的关系，就是官管民，官为民，自己代表人民政府，政府机关不可能做错事，思想上还一时接受不了坐在被告席上与普通百姓平起平坐的现实，老觉得民告官破坏了自己的声誉，降低了行政机关的威信。

　　平头百姓平常最头痛的恐怕就是跟政府机关打官司。行政机关最尴尬的恐怕也是被“属下小民”告上法庭。据记者了解，我省自1990年除省工商局局长李琪雯曾在法庭上出席过外，很少再有行政单位的一把手亲自站在被告席的位置上。据荆伟法官介绍，民告官案件在审理中，被告单位的行政首长可以出庭，也可以委托代理人出庭应诉，实践中，大多数的出庭者都是委托代理人。

　　一位基层法院的法官对记者无奈地说，这种情况还好一些，有的行政单位甚至采取不出庭、不应诉、不举证、不履行的“四不政策”。政府当被告，法庭的被告席上常常不见人影是常有的事。在眼下越来越多的“民告官”行政诉讼案件审理过程中，经常出现的“缺席审判”，让法官尴尬，让法庭降低了尊严。

　　采访中，一位律师对记者说，在当前的行政诉讼中，行政首长出庭的少之又少。从行政机关本身来说，行政首长出庭，可以了解行政审判的程序。当前的行政机关败诉的案件当中，很大一部分就是败在程序上。如果个别领导怕丢面子，不敢出庭，那么，这个领导的心理、业务等各方面的素质应该说是很值得怀疑的。

　　司法建议：行政领导要出庭

　　据报道，今年10月28日，河北省石家庄市桥西区人民法院建议召开了“行政诉讼证据规定暨行政首长出庭应诉研讨会”，此次研讨会桥西法院邀请了辖区内的10个行政机关参加，并正式向辖区内的行政机关提出了司法建议：行政诉讼中，行政领导要出庭。

　　建议内容如下：依法行政是现代法治的核心，随着依法治国进程的加快和人民群众法律意识的提高，行政纠纷案件逐年增多。公民法人和其他组织根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起诉讼，行政机关当被告，这本是一件十分平常的事，可是行政机关领导出庭还是很少见。

　　另据记者了解，目前，全国有的省、市、区政府还制定了《行政首长出庭应诉制度》，是政府把“行政首长出庭应诉”用制度固定下来。有的地方规定行政机关每年的第一个行政诉讼案件，其法定代表人必须要出庭，其他案件可以由主管领导出庭。有的规定每年行政领导出庭应诉不得低于50%。

　　一位不愿透露姓名的某行政单位“一把手”对记者说：“我认为，执法也是一门严密的科学，不能有半点马虎，行政机关本身对案情十分了解，在本行业，每个行政机关的领导都可以算是专家，而其他人并不了解案情，委托其他人，又多了一道讲解的工作程序，即使是律师也未必了解某一部门的规章制度，还不如自己出庭。经过一个完整的庭审，就知道错在哪里，漏洞在哪里。”

　　“行政首长出庭应诉，并不丢‘面子’，影响‘政绩’，这反而能体现行政机关领导开明、法律意识强，使老百姓能真正感受到法律面前人人平等，是贯彻落实执政为民思想的具体措施。”这位领导对记者说。

　　行政首长出庭究竟意味着什么？一位基层法院的法官对记者说，如果行政首长能出庭应诉，估计行政机关会输得心服口服一些，原告也会少一些日后的麻烦。双方通过举证、质证，通过法庭调查、法庭辩论，双方会弄清楚案件的事实问题、证据问题和法律依据，同时也增加了案件审理的透明度，这样的庭审效果绝对要好于行政机关缺席的情况。行政机关不出庭，就很难认可自身的被告身份，自己是“老大”的意识很难去掉，心气总难平下来，不是设身处地去想一下怎样与原告达成一致，而是想怎样才能压制原告，这样，行政诉讼就完全失去了意义，行政诉讼制度本身发展的前景也会被葬送。所以说行政首长能出庭这对诉讼本身来说是很重要的一步。

　　民告官：法律依据有哪些

　　行政诉讼俗称“民告官”。但并不是所有的“官”的任何行为都可以告。我国《行政诉讼法》专门规定了“受案范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，可是哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查呢？

　　记者查阅了大量有关法律资料。我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则规定。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。《行政诉讼法》在规定受案范围的具体内容上，明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括：行政处罚引起的争议，行政强制措施引起的争议，侵犯法定经营自主权引起的争议，拒绝许可和不作为引起的争议，拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或不作为引起的争议，不发抚恤金引起的争议以及违法要求履行义务引起的争议。此外，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。

　　法院不受理的案件有：对国防、外交等国家行为不服引起的争议，对行政机关实施抽象行政行为引起的争议，对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议等。

　　据河南工人日报报道，为了适应公民不断增长的权利保护的要求，最高人民法院于1999年发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，《若干解释》对于不可诉的行为，进行了详细的列举。原则上除了不可诉行为以外，其他的行政行为都可以受理。除《行政诉讼法》第十二条规定的4种行为之外，其他被排除的行为包括：(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权的行为；(二)调解行为和法律规定的仲裁行为；(三)不具有强制执行力的行政指导行为；(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(五)对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　公开承诺：强化公民诉权

　　在人民法院所有审判工作中，行政审判工作与政治文明建设的联系最为紧密，与人民群众的利益息息相关，对于妥善处理人民内部矛盾、协调官民关系、维护社会稳定发挥着重要作用。为了在行政审判中认真贯彻司法为民，切实保护人民群众的诉权，省高级人民法院特作如下几项承诺：

　　一、全省法院要牢固树立保护弱者观念。降低司法救济的门槛，降低当事人的诉讼成本，增强人民群众通过行政诉讼法解决行政争议、保护合法权益的信心；牢固树立司法公开观念，不仅做到庭审过程公开，也要做到裁判理由公开，提高行政审判的透明度和公信度；牢固树立裁判中立观念，坚守居中裁判，自觉排除来自各个方面的干预和干扰，摒弃各种有损法院中立的错误做法。

　　二、各级法院要对本院行政立案的制度和操作规程进行一次全面清查，并请求党委和人大的支持，对当地限制行政案件受理的“土政策”进行清理，凡是妨碍诉权保护的必须一律废止。各级法院要准确理解和把握行政诉讼法和司法解释对于受理条件的规定。

　　三、解放思想，更新观念，积极受理各种新类型案件，尤其是行政不作为案件，行政合同案件，事实行为案件，受理、通知、证明等准法律行为案件。积极探索受理公益诉讼的可能性，研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式。对新类型案件拿不准的，应当在法定期限内先予立案，确实不属于受案范围的，经研究后再依法予以驳回。

　　四、不折不扣地落实在受理问题上的一些制度规定，防止既不立案受理，也不作出不予受理裁定，从而使当事人告状无门的情况发生。对于受诉法院7日内既不立案又不作出裁定的，当事人可以到上级法院申诉，符合起诉条件的，由上级法院直接受理后移交或指定下级法院审理。

　　五、提高行政审判效率，严格审限报批制度。行政案件应当在法定审限内结案，有法定事由需要延长审限的，原则上只批准一次，特殊情况下延长两次但仍不能结案的，由上级法院提审。