《瞭望东方》记者郭高中/北京报道

　　让政府退出土地经营，将促进房地产业的健康有序发展

　　国家五部委联合派出的10个督察组正在全国进行土地核查;呼吁已久的《土地利用规划条例》正在抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。事实显示,土地政策将有大的调整,一场新的土地监管风暴即将到来。

　　改革重点

　　"土地政策的调整重点在于严格管理和保护耕地,同时推进征地制度改革和土地管理体制改革。"张晓玲博士对《瞭望东方》说。张为国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师，正在参与有关征地制度改革的中央文件的起草工作。

　　最近以来,土地问题骤然凸显。中央对于土地管理问题越来越重视。8月份,国务院召开了电视电话会议,专门部署处理违规圈地占地、乱建开发区的问题。关于土地问题，中央领导已经批示了多次。在最近的一次省部级会议上，中央领导批评土地管理"法制不完善,管理不得力,执法不严格"。

　　"在这种背景下，国家加紧了对土地政策的调整。"一位熟悉内情的人士说。

　　据了解,国土资源部关于征地制度的改革方案已经研究了4年。在2002年，中央有关部门和国土资源部开展了大规模的调研。在国务院总理温家宝的指示下，中央有关部门牵头起草关于征地制度改革的文件，国务院法制办牵头修改关于土地的法律制度，国土资源部继续开展征地制度改革的试点工作。

　　"可以肯定的是，此次改革肯定会对征地范围进行大大地限制，尽管限制的力度有多大，是一步到位还是渐进实现，现在还没有确定。另外，征地补偿也要提高，要给农民基本的生存保障，甚至也在考虑给农民卖保险。"张晓玲说。

　　按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要而靠强制手段取得土地。现在几乎所有的用地基本都来自于征用，政府以很低的价格强制性地将农民手中的地买来，而又以很高的价格卖出去，从中受益。因此，在很多地方，土地的收益已经成为了地方的"第二财政收入"。由此造成了农民和政府的矛盾冲突和耕地面积的大量浪费，还形成了政府官员权力的寻租行为，产生大量腐败。

　　因为圈地而引起的上访自不必说，而对耕地的浪费更令人震惊。国土资源部执法监督局常嘉兴副局长曾对媒体透露，今年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。

　　中国土地学会秘书长、中国土地勘测规划院党委书记黄小虎认为，"土地政策改革的重点在于尊重农民对土地的财产权，让被征地者有谈判的权利，防止政府随心所欲地征地。"

　　《土地管理法》即将进行修改，调整重点是在市场经济条件下如何合理利用，以及土地征用过程中如何保障被征用者的利益。

　　严金明，全国土地利用总体规划专家小组的成员，正在参与整个土地管理立法体系研究。他认为没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变，呼吁多年的《土地规划法》已经取得了一定进展。国土资源部在2002年底开始组织专家深入研究，预计该法将以条例的形式面世。《土地规划法》和《土地管理法》是并行在《土地法》之下的两部姊妹法，而《土地规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。

　　据了解，中央正在考虑改变国土资源管理体系实行垂直管理的问题。长期以来，土地部门实行块块管理的方式。"帽子是市长、县长给的，土地管理者是屁股决定脑袋，所以土地管理系统不能对土地使用进行有效地监督管理。"张晓玲说。

　　牵一发动全身

　　1988年4月12日，七届全国人大会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地"出租"的条款删除，土地不可流转近40年的历史一去不返。到1990年国务院颁布的55号令，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色。

　　在10余年间，土地释放了巨大的能量。仅以中国人民银行公布的2002年第三季度货币执行情况报告显示，"2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。"这一数字基本代表了1998年以来房地产业对国民经济的贡献作用。

　　上个世纪80年代以来，中国经济发展中曾经发生三轮圈地热。1986年国家制定了第一部《土地法》,成立了国土资源部，随后出现了第一轮圈地热，由此产生了土地管理的需要。

　　1992年之后形成了第二轮圈地热，以后政府开始强制性取消土地开发政策。2000年开始，中国出现了第三次圈地热。

　　"出现历次圈地热的原因是同一个问题，地方政府把土地当成生财之道，都在打土地的主意。"中央党校经济学教研部博士生导师陈文通说。

　　1993年中期中央政府为了解决宏观经济过热的问题，开始整顿金融秩序，收缩贷款，减少房地产投资，也开始强制性取消土地开发政策，使第二次圈地热结束。

　　陈文通认为，国家这一次土地政策的调整将对"房地产业过多过滥的圈地有积极的影响"。"房地产业过热了，大量投资都投在这里，一年增长率30%。这是人为的因素造成的，应该按照经济规律来发展，这对经济泡沫有一定的制约。"陈说。

　　经济学家党治国则认为，土地政策改革，让政府退出土地经营，必将促进房地产业的健康有序发展。"目前房地产业不规范以及房价居高不下，主要在于政府参与经营，政府垄断，低价征用，高价卖出，提高了房地产开发的成本。"党治国说。中央党校经济学部副主任王东京用"搞活、规范、保护"6个字来评价土地制度改革。他认为有了规范性土地流转制度，农民可以转包，即可以防止抛荒现象，又容易产生农村规模经营，可以提高农村机械化应用，提高生产率，有利于搞活农村。土地制度改革还可以规范征地、批地和用地程序，将公益性用地和经营性用地分开，减少权力寻租、炒地发财的不正常现象，还可以有效保护耕地和粮食安全，更重要的是依法保护农民的利益。

　　但中国社会科学院经济所研究员张曙光不这么乐观。张曙光不久前在中山大学举行了关于土地使用权的演讲。他力陈现有土地政策的弊端，称现行拆迁制度是一部"恶法"。

　　张曙光表示，国家现有土地政策的问题已经"非常严重"，现在政府重视是好事，修订现有土地政策是一个进步，但从政府现有的表现和意愿看，他认为不过是"头痛医头，脚痛医脚"。

　　张曙光认为，政府应该对整套土地法律进行审查，尤其是征地制度，"如果要治本，就必须校正政府的行为和国务院的具体措施，而不是在问题暴露后进行修修补补"。

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