让政府退出土地经营，将促进房地产业的健康有序发展

　　国家五部委联合派出的10个督察组正在全国进行土地核查;呼吁已久的《土地利用规划条例》正在抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。事实显示,土地政策将有大的调整,一场新的土地监管风暴即将到来

　　改革重点

　　土地政策的调整重点在于严格管理和保护耕地,同时推进征地制度改革和土地管理体制改革。张晓玲博士对《瞭望东方》说。张为国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师，正在参与有关征地制度改革的中央文件的起草工作。

　　最近以来,土地问题骤然凸显。中央对于土地管理问题越来越重视。8月份,国务院召开了电视电话会议,专门部署处理违规圈地占地、乱建开发区的问题。关于土地问题，中央领导已经批示了多次。在最近的一次省部级会议上，中央领导批评土地管理法制不完善,管理不得力,执法不严格。在这种背景下，国家加紧了对土地政策的调整。一位熟悉内情的人士说。

　　据了解,国土资源部关于征地制度的改革方案已经研究了4年。在2002年，中央有关部门和国土资源部开展了大规模的调研。在国务院总理温家宝的指示下，中央有关部门牵头起草关于征地制度改革的文件，国务院法制办牵头修改关于土地的法律制度，国土资源部继续开展征地制度改革的试点工作。

　　可以肯定的是，此次改革肯定会对征地范围进行大大地限制，尽管限制的力度有多大，是一步到位还是渐进实现，现在还没有确定。另外，征地补偿也要提高，要给农民基本的生存保障，甚至也在考虑给农民卖保险。张晓玲说。

　　按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要而靠强制手段取得土地。现在几乎所有的用地基本都来自于征用，政府以很低的价格强制性地将农民手中的地买来，而又以很高的价格卖出去，从中受益。因此，在很多地方，土地的收益已经成为了地方的第二财政收入。由此造成了农民和政府的矛盾冲突和耕地面积的大量浪费，还形成了政府官员权力的寻租行为，产生大量腐败。

　　因为圈地而引起的上访自不必说，而对耕地的浪费更令人震惊。国土资源部执法监督局常嘉兴副局长曾对媒体透露，今年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。

　　中国土地学会秘书长、中国土地勘测规划院党委书记黄小虎认为，土地政策改革的重点在于尊重农民对土地的财产权，让被征地者有谈判的权利，防止政府随心所欲地征地。

　　《土地管理法》即将进行修改，调整重点是在市场经济条件下如何合理利用，以及土地征用过程中如何保障被征用者的利益。

　　严金明，全国土地利用总体规划专家小组的成员，正在参与整个土地管理立法体系研究。他认为没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变，呼吁多年的《土地规划法》已经取得了一定进展。国土资源部在2002年底开始组织专家深入研究，预计该法将以条例的形式面世。《土地规划法》和《土地管理法》是并行在《土地法》之下的两部姊妹法，而《土地规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。

　　据了解，中央正在考虑改变国土资源管理体系实行垂直管理的问题。长期以来，土地部门实行块块管理的方式。帽子是市长、县长给的，土地管理者是屁股决定脑袋，所以土地管理系统不能对土地使用进行有效地监督管理。张晓玲说。

　　牵一发动全身

　　1988年4月12日，七届全国人大会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地出租的条款删除，土地不可流转近40年的历史一去不返。到1990年国务院颁布的55号令，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色。

　　在10余年间，土地释放了巨大的能量。仅以中国人民银行公布的2002年第三季度货币执行情况报告显示，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。这一数字基本代表了1998年以来房地产业对国民经济的贡献作用。

　　上个世纪80年代以来，中国经济发展中曾经发生三轮圈地热。1986年国家制定了第一部《土地法》,成立了国土资源部，随后出现了第一轮圈地热，由此产生了土地管理的需要。

　　1992年之后形成了第二轮圈地热，以后政府开始强制性取消土地开发政策。2000年开始，中国出现了第三次圈地热。

　　出现历次圈地热的原因是同一个问题，地方政府把土地当成生财之道，都在打土地的主意。中央党校经济学教研部博士生导师陈文通说。

　　1993年中期中央政府为了解决宏观经济过热的问题，开始整顿金融秩序，收缩贷款，减少房地产投资，也开始强制性取消土地开发政策，使第二次圈地热结束。

　　陈文通认为，国家这一次土地政策的调整将对房地产业过多过滥的圈地有积极的影响。房地产业过热了，大量投资都投在这里，一年增长率30%。这是人为的因素造成的，应该按照经济规律来发展，这对经济泡沫有一定的制约。陈说。

　　经济学家党治国则认为，土地政策改革，让政府退出土地经营，必将促进房地产业的健康有序发展。目前房地产业不规范以及房价居高不下，主要在于政府参与经营，政府垄断，低价征用，高价卖出，提高了房地产开发的成本。党治国说。中央党校经济学部副主任王东京用搞活、规范、保护6个字来评价土地制度改革。他认为有了规范性土地流转制度，农民可以转包，即可以防止抛荒现象，又容易产生农村规模经营，可以提高农村机械化应用，提高生产率，有利于搞活农村。土地制度改革还可以规范征地、批地和用地程序，将公益性用地和经营性用地分开，减少权力寻租、炒地发财的不正常现象，还可以有效保护耕地和粮食安全，更重要的是依法保护农民的利益。

　　但中国社会科学院经济所研究员张曙光不这么乐观。张曙光不久前在中山大学举行了关于土地使用权的演讲。他力陈现有土地政策的弊端，称现行拆迁制度是一部恶法。

　　张曙光表示，国家现有土地政策的问题已经非常严重，现在政府重视是好事，修订现有土地政策是一个进步，但从政府现有的表现和意愿看，他认为不过是头痛医头，脚痛医脚。

　　张曙光认为，政府应该对整套土地法律进行审查，尤其是征地制度，如果要治本，就必须校正政府的行为和国务院的具体措施，而不是在问题暴露后进行修修补补。（记者/郭高中）（来源：瞭望东方周刊）