李克杰

　　为有效解决我国的下岗失业问题，帮助下岗失业人员尽快实现再就业，国家于去年10月专门召开了全国再就业工作会议，并下发了《关于下岗失业人员从事个体经营有关收费优惠政策的通知》(国办发[2002]57号文)。“通知”规定了许多优惠措施，旨在减轻再就业人员的税费负担，鼓励下岗失业人员积极寻找就业门路，实现再就业目标。然而，国家的这样一项好政策却在一些基层政府部门得不到落实，陕西省西安市阎良区的防疫站、物价局都声称“未接到相关文件”，按国务院文件应免费办理的一些事项仍在按旧收费标准办理着。(11月21日《华商报》)

　　应当说，长期以来国家政策一般都能在基层得到比较好的执行，但有些国家政策在实施过程中被“打折”、“流失”的现象也并不鲜见。有人说这是政策宣传不充分的结果。当然这是影响国家政策全面实施的一个重要因素。但笔者认为，除此之外还有一些原因也值得制定政策者及实施政策者认真思考。

　　一是基层政府部门在执行文件时，只认“顶头上级”的红头文件，不是上级通过机要专发的红头文件，有关部门就不认账。这就造成国家政策无论如何通过报纸电台电视台进行宣传，基层政府部门都无动于衷，只等上级批示。当然，这一点从政府办事程序衡量，是没有任何问题的。但由于国家文件需要层层转发，“旅途”中必然要耗费大量时间，这就造成在实施时间上的“打折”。

　　二是国家文件每到达一级政府，该级政府都要制定相应的配套措施，然后将配套措施与国家文件一同下发，无形中又增加了文件的“在途”时间。从西安市对国办发[2002]57号文的处理过程就可以窥见一斑：国务院办公厅于2002年10月18日下发该文，11月4日送达西安市政府，市政府领导批示“通知有关部门落实”。2003年元月6日，西安市物价局相关处室负责人批示落实这份文件。而西安市市委办公厅则于今年5月份才将文件转发，同时下发的还有一系列再就业方面的优惠政策。到11月19日，阎良区防疫站、物价局称还未接到相关文件。

　　层层制定配套措施，从理论上讲无可厚非，因为任何文件都要因地制宜，要结合本地情况进行具体落实。但它也有明显的问题，除了时间上的迟延之外，还会由于地方政府机关对文件理解的偏差造成对文件内容的“打折”，甚至由于备案审查制度的缺位，导致出现没有直接主管机关的意见就不执行国家政策的现象，基层政府的大量实施意见架空国家文件规定。这个问题不仅出现在国家政策领域，在法律领域也日益凸显它的弊端。

　　其实这种“公文旅行”的公文传达方式也给那些本来就不想落实文件精神的机关和部门提供了借口，特别是对落实那些直接触及部门既得利益的国家政策来说更是如此。

　　那么，如何改变这种国家政策在基层“打折”乃至“流失”的现象呢？笔者认为，首先国家应该改革公文处理办法，明确限制文件层层传达的时间，要求各级政府要在最短的时间内传达到基层，包括制定配套措施。而对于那些指导全局工作、各地通行的政策，国家可以充分发挥现代通信技术，先在网上发布，令各地政府直接落实，随后再按收发文程序进行纸质文件的传发。

　　目前一些地方如深圳，已经采取了网上签收文件的传送方式，这既节约了纸张资源，也大大提高了行政工作效率，很值得推广。这不仅是提高行政效率的必然发展趋势，而且事实上，我国已经具备了网上发送和签收政府文件的条件。

　　当然，造成政策“打折”、“流失”的原因是多方面的，但程序问题是最容易纠正和解决的。希望国家有关部门先对现有办事程序进行深入改革，以使国家政策在我国的每一个地方都能够得到不折不扣的执行。