本报记者 周欣宇

　　“我国在救灾管理上长期处于无法可依的状态。《救灾法》的草稿已经改了五稿，但是因为种种原因一直没有出台。”《救灾法》（暂名）起草小组组长、国家行政学院杜钢建教授日前在接受本报记者采访时说。

　　我国是世界上自然灾害最为频繁的国家之一。一般年份，我国受灾人口约两亿人，其中因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷，因灾减产粮食100多亿公斤，倒塌房屋300万间左右。2003年上半年，“非典”、地震、洪水等接踵而至的重大灾害让中国民众和政府对“紧急状态”、“应急条例”、“公共危机管理”等词有了前所未有的认识。

　　未来社会突发性公共卫生事件、恐怖袭击、城市灾害（大面积停电、交通瘫痪）、工业事故灾害（核泄漏、化学污染）等新型灾害对社会的冲击和危害，将会使国人更加认识到政府灾害管理的重要性。那么，如何使灾害管理有法可依，有序高效？

　　杜钢建教授说：“光防震减灾防汛抗洪有法还不够，救灾也应立法。众所周知，灾前防范、灾中应急和灾后救助，三者应紧密相连，不能脱节。”

　　“关于救灾工作，现行的指导规范，仅是以部长令形式出现的法律位阶较低的部门行政规章。这些法规重灾后救济，轻灾前预防和应急机制建立；重物轻人，救灾中只见分钱分物，没有以人为本；现代救灾需部门协调整合资源，而民政部规章难以协调诸多部门职能、责任和权限。”

　　杜钢建透露，考虑到全国人大立法任务繁重，以人大立法形式出台《救灾法》颇具难度，故准备拿出两套并行方案，一是《救灾法》，将对包括预测、预报、预防、抗灾、救援、重建在内的灾害管理过程调整规范，争取纳入人大立法程序；二是《重大灾害救援应急条例》，仅对灾发后的救灾应急过程进行规范，争取纳入国务院立法程序。

　　《救灾法》起草小组副组长、中国人民大学政策科学研究中心吕景胜教授介绍说，无论是《救灾法》，还是《重大灾害救援应急条例》的制定，必须解决以下问题：

　　理顺救灾管理体制。统筹中央和地方、各地区、各部门救灾工作职能，以形成一个各部门分工负责，各司其职，协调统一，有序高效的体制。强化细化民政部门救灾职能，改变以往管理协调不力、各部门信息掌握不及时、灾害反应部署慢、救灾对策缺乏科学依据、救灾资源得不到有效利用、救灾整体差的局面。

　　以人为本，保护灾民利益。《防洪法》、《防震减灾法》重在规定救灾过程的工程技术手段，《救灾法》应以保护灾民利益为价值取向。如灾民受到损失，由谁来补偿，灾民通过什么途径、以什么程序、向政府的哪个部门提出申诉？如何确保救灾资金公开、公平、公正地发放到灾民手中？《救灾法》应明确规定建立健全救灾资金专户制度，实行救灾资金封闭运行、专账管理，明确救灾资金的分配权在各级民政系统，解决资金被截留、挪用等问题。

　　加强救灾装备与信息系统建设。应在《救灾法》中规定救灾装备建设的有关制度，各级政府应安排救灾装备经费预算，并为紧急救援工作配备必需的交通、通讯、救援等救灾装备，以保证及时查灾、科学核灾、准确报灾、高效救灾。

　　建立健全灾情信息传输系统和发布制度。规定灾区政府向上级政府、各救灾职能部门向上级部门报告灾情及向社会发布灾情的法定时间。

　　应急预案法制化。灾害救助必须先制定预案，并通过日常对预案的演练，使整个灾害救助系统运转通畅。一旦发生灾害，即按照预案进入应对状态。明确规定救灾预案的规范、格式、基本内容及各级政府定期组织演练和评估效果的法定职责。

　　建立健全救灾应急机制。明确授予灾区人民政府在紧急救灾期间享有的紧急行政权，如灾区政府可在本行政区域内紧急调用物资、设备和占用场地的权力，以及各救灾职能部门的紧急救援措施。

　　严格救灾款物管理。救灾物资应招标采购，公开透明，以防权力寻租、幕后交易及腐败。救灾款物发放应程序公正、公平、公开，以使灾民得到公平救济。救灾款物使用应严格依法审计监督，以防挪用、私分、贪污、侵吞或其他形式的非法占有。

　　吕景胜教授强调，只有解决好上述问题，才能使《救灾法》或《救灾应急条例》在指导规范救灾管理中具有前瞻性、针对性和可操作性。