11月23日下午，海口市新华区城管大队在海垦路上执法。城管人员这次主要是清理违章摆放在农垦市场街道两旁的摊点和非法营运三轮车，他们刚离开后身就响起一片骂声。除了被没收货物的小贩外，还有一些围观群众在一旁帮腔，说得最多的是：“城管就会欺负做点小生意的人！”

　　而在此前的11月16日上午，城管执法人员在海口市勋亭路查扣摩托车时与群众发生冲突，上千名群众将执法人员和车辆团团围住，有人扬言要“打死‘执法者’”，现场气氛十分紧张。琼山区公安分局巡警大队、忠介派出所等出动数十名警察赶到现场协调处理，美兰区领导也迅速赶到。经过5个多小时的劝说，警方才将执法人员“救”出来。

　　城管执法为何如此狼狈？是群众无理取闹，还是城管违法？

　　执法队伍问题重重

　　据海口市城管支队有关负责人介绍，组建队伍随意是问题根源之一。虽然海南省建设厅一再强调不具备条件的乡镇不得组建城管执法队伍（未取得执法委托资格的不得组建队伍，不得以城建监察名义执法）。但从实际情况看，不具备条件组建队伍、未取得授权就进行执法的问题仍未得到很好的解决———不仅一些乡镇私自组建队伍，并且在个别市县也都不同程度地存在不按法律授权执法和不具备条件组建队伍的问题。

　　多支队伍执法也是问题根源之一。海口市曾有19支队伍，不仅设有环卫、建设等专业性城建监察执法队伍，还设立了市区城建监察队伍，各种队伍人员加起来共有900多人。1995年开始搞的综合执法，名义上各区大队由海口市支队统一领导，但管事与管人分离、事权与财权分离，实际上是各自为政，谁也管不了谁。

　　据了解，机构臃肿也是问题之一。目前全国各地城建管理监察队伍人员数量一般是按城镇人口总数的百分之三到百分之五来掌握的。因为不是硬性规定，所以各地在执行中没有得到很好的贯彻。有的地方每届领导都安排人到城建管理监察队伍，日积月累便造成人员越来越多、关系也越来越复杂，久而久之，这支队伍就成了关系户的“就业基地”，这就很难保证执法队伍队员的素质。

　　城建管理监察工作是一项专业性质很强的工作，它涉及到规划、市政工程设施、房地产等各类专业知识，在执法程序上有严格的规范要求，没有一定的法律常识，很难胜任这项工作。而目前海南省的城管队伍，大专以上文化程度的仅占十分之一左右，高中的占50％，初中的占30％，其余为文盲和半文盲。

　　以罚代养加剧违章

　　根据对澄迈、儋州等9个市县的调查，除儋州、三亚外，其他市县监察队伍大多没有通讯工具，没有办公室。到目前为止，除儋州市外，其他市县队员的服装大多是1997年前后发的，且大多是夏、秋装。有的市县只有一套夏装。据海口一家服装厂反映，海南省内有10多支城建管理监察队伍欠服装款7万多元，多年无力偿还。

　　某县在城市管理上，由于没有财政拨款，3年来队员没有换过服装，队员连基本的工资都没有保障。一位队长曾无可奈何地对记者说：“我们中队有20多人，财政一分钱不给，领导还往里加人。为了生存，只有让商贩有偿占道摆卖，我也知道这样做不对，可我们这些人没有工资靠什么生活呢？”有的市县，城建监察领导无时不在为工作人员的工资发放而烦恼。

　　为了保障队员工资发放，不得不以罚代养。久而久之，管理者与被管理者最后达成了某些默契，也形成了一种以罚代养的共识———罚了款的违章合法，所以当乱摆乱卖的占道经营者被管理时就会扯着大嗓门同城管队员理论：你已经收了我的钱，怎么又不让我摆了呢？这种现象记者在跟随海口市环保、城建、工商等部门联合执法时看到的比较多。

　　据了解，为解决经费问题，某地方政府还以红头文件的形式给城建管理监察队伍下达了100万元的罚款任务。100万元对于一个经济不发达、只有8万人口的小城市来说负担不小。有些队员因完不成任务，将近一年没有上班。而一些假城建监察队员乘虚而入，穿上执法服装上路罚款，造成了李逵李鬼不分的现象。

　　执法环境滞后

　　按照建设部的要求，城建管理监察工作范围应在建设领域内实行综合执法，这也符合国务院行政处罚相对集中的精神，但由于城镇管理不仅仅限于建设领域，这支队伍的职能也就显得混乱不堪。

　　目前，大部分市县城建管理监察队伍工作范围远远超出了建设领域的执法和管理，成了什么都在管的全能队伍，成了领导授权让干什么就干什么的机动队。如抓私彩、抓赌博等不属于城管人员的工作他们也在管理，这其实是不经法律授权、不经主体委托的越权执法行为。

　　一方面执法队伍职能不明确，一方面执法环境不尽如人意。

　　在执法过程中，城管人员管理对象大多是农村进城的小商贩及民工、下岗工人、无业人员等困难群体，舆论普遍对他们抱以同情心态，这加大了管理难度。一旦碰上蛮横不讲理的就会发生争执，甚至发生暴力。因此，城管人员被打伤的事情屡见不鲜。

　　一位关注城市化发展问题的专家说，海南省特别是海口地区，在城市向农村扩张过程中，农村失去土地的劳动力没有得到有效地转移。他们失去土地后，只能靠做小本生意维持生计，靠逃交工商管理费及营业税占道经营的方式开始他们的新生活。

　　有关人士指出，以多种方式拓宽合法就业渠道，解决剩余劳动力问题，才是减少违章经营的根本，同时也是解决城管执法难题的根本。