经济法案平台：“种子”案引发法律法规大冲撞

http://www.sina.com.cn 2003年11月29日10:15 工人日报天讯在线

　　本月21日，北京清华大学宪法与公民权利中心举办了“法院与法规审查”研讨会，围绕河南“种子”案导致主审法官因“护法”而面临“下课”的事件，在清华大学法学院明理楼会议室展开激烈讨论，全国数十家媒体记者前往旁听。

　　案件原本不复杂

　　这起事件源于一个极为普通的合同纠纷。

　　2001年5月22日，河南汝阳县种子公司（下称汝阳公司）与伊川县种子公司（下称伊川公司）签订合同，约定由伊川公司为其代繁玉米种子。合同规定：汝阳公司给伊川公司提供亲本种子2437.5公斤，伊川公司为汝阳公司代繁农大108玉米杂交种子10万公斤。合同履行期限至2002年10月31日止。按双方合同约定，汝阳公司接收种子的价格为基地收购价加代繁费，基地种子收购价的确定按收购种子时当地市场商品玉米单价的2．2～2．5倍计算。但伊川公司未能履约，而是将所育种子卖与了他人，以赚取更大利润。今年年初，汝阳公司以伊川公司没有履约而将伊川公司诉至洛阳市中级人民法院，请求法院判令伊川公司合同违约并对汝阳公司作出经济赔偿。

　　伊川公司同意作出赔偿，但在赔偿损失的计算方法上与汝阳公司存在争议。汝阳公司认为，依据《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）的立法精神，赔偿损失的计算方法应按市场价格定，伊川公司所以将为其培育的种子转卖他人，也是因为当时种子市场价格较高。汝阳公司按市场利润3．4～3．9元一公斤价格计算，扣除其它因素损失为70余万元。而伊川公司认为，赔偿应当依据《河南省农作物种子管理条例》及省物价局、农业厅据此制定的《河南省主要农作物种子价格管理办法的通知》（以下简称《通知》）即政府指导价来确定赔偿数额，因为按此计算，伊川公司只需赔偿2万元左右。

　　今年5月27日，洛阳市中级人民法院下发2003洛民初字第26号判决书，判决书中认定《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款“自然无效”，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该《条例》制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为“无效”条款，遂判令伊川公司按市场价格赔偿汝阳公司经济损失59.7万余元。

　　但伊川公司的委托代理人查阅《种子法》后认为，《种子法》并没有对种子的销售价格作出任何规定，《河南省农作物种子管理条例》对农作物种子经营价格作出的具体规定没有与《种子法》、《价格法》相抵触，法庭不应视之“无效”。法院是司法机关，无权直接在判决书中认定上级立法机关制定的正在生效的《条例》无效。伊川公司不服洛阳市中级人民法院的一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。

　　河南省人大、洛阳市人大亦对洛阳法院“宣告”地方法规“无效”十分愤怒，而且导致河南省人大对洛阳市中级人民法院的直接批评。10月18日，河南省人大常委会办公厅下发了《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》，要求河南省法院“对洛阳市中级人民法院的严重违法行为作出认真、严肃的处理”。

　　在我国，由法院直接宣告地方性法规某些条款无效并不多见。但近年来，由于下位法即地方条例、规定与上位法即国家法律发生抵触较多，法官该如何选择适用法律的问题却逐渐增加。此次清华大学宪法与公民权利中心举办的“法院与法规审查”研讨会，即在研讨如何处理此类问题。国家行政学院教授、全国人大研究室特约研究员杜纲建及清华大学法学院、北京大学法学院、中国政法大学的教授及一批法律工作者参加了此次研讨，审理洛阳种子案的主审法官李慧娟也应邀参加。北京市中孚律师事务所、广东省华商律师事务所、河南君信律师事务所和浙江星韵律师事务所在研讨会上宣读了向全国人民代表大会常务委员会发出的《关于审查河南农作物种子管理条例的建议书》。

　　法官该遵从法律还是法规

　　法院有权拒绝适用地方性法规吗？法官有权宣布地方性法规条款无效吗？面对地方条例与国家法律有抵触的时候，法官该遵从国家法律还是地方法规？一桩普通的合同纠纷演变为一场法律“地震”就缘于此。北京法学界专家江平、贺卫方、蔡定剑、杜纲建在事件发生后纷纷发言。用贺卫方的话说，洛阳的一个小案子，反映出来的问题却是“一箩筐”。

　　据了解，洛阳市中级人民法院判决书2003洛民初字第26号下发后，河南省人大常委会立即作出反映，省人大常委会有关负责人明确指出，洛阳中院的行为严重违法。该负责人说：“《河南省农作物种子管理条例》的有关规定与《种子法》没有抵触，洛阳市中级人民法院在第26号判决书中宣告河南省人大常委会通过的《条例》中有关内容无效，是严重的违法行为。”省人大还向记者透露，已正式通知洛阳市人大要求其依法行使监督权，纠正洛阳市中级人民法院的错误判决，对直接责任人和主管领导作出处理，同时也要求省高级人民法院对此作出严肃处理，并上报处理结果。

　　据河南省人大介绍，省人大常委会法制办自今年7月就收到了洛阳市人大常委会关于此案的“请示”，随后立即安排专人对“请示”以及“请示”涉及的《种子法》、《价格法》、《河南省农作物种子管理条例》等相关法律、法规进行了认真研究。9月3日、4日，又分别与河南省发展计划委员会、省农业厅、省人大常委会、省农工委的同志交换了意见。9月16日和10月9日，省人大法制办先后两次召开会议，对此进行了讨论，并形成初步处理意见。10月13日，省人大常委会还召开主任会议对此进行了专门审议。

　　据了解，河南省人大常委会于1984年曾通过《河南省农作物种子管理条例》，规定农作物种子经营必须执行省统一价格政策。1989年、1993年和1997年又对条例进行了三次修订。1998年，河南省物价局、农业厅根据《条例》的有关规定，制定了《关于制定主要农作物种子价格管理办法的通知》，17个省辖市先后转发、下发了有关种子经营价格方面的文件，目前这些规定都在执行中。

　　河南省人大有关人士介绍，1989年3月，国务院发布的《种子条例》和2000年7月全国人大常委会通过的《种子法》，都没有对农作物的经营价格作具体的规定。河南省在《条例》中对农作物价格作出的具体规定，不仅没有与《种子法》相抵触，而且是根据河南省的实际对国家立法的补充。省人大常委会主任会议也认为，《条例》有关价格的规定与《种子法》没有抵触，且符合《价格法》的规定，应当继续执行。这位人士同时说，按照《宪法》规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民法院是法律、法规的执行机关，由地方国家权力机关选举产生，对它负责，受它监督。河南省人大常委会主任会议认为，洛阳市中院在其民事判决书中宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效，超出了人民法院的审判权限，其实质是对地方性法规的违法审查，侵犯了权力机关的法定职权。洛阳市中级人民法院的行为违背了《宪法》、《地方组织法》和《法院组织法》的规定，是一种严重的违法行为。

　　对此，该案的审判长李慧娟说，我国宪法规定国家维护法制的统一和尊严，这一原则必须在国家权力运行的各个环节加以体现。最高人民法院也一直强调在民事审判活动中要加强裁判文字的说理，基于这一点，他们才在判决中使用了“其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款”的文字。贺卫方教授说，这个案件双方争执的焦点，就是《种子法》和《条例》到底该用哪一个，这直接涉及到当事人的权利。河南省的《条例》中有关条款因与上位法相抵触而自然无效，这是《立法法》规定的，法官不过是根据《立法法》相关规定在判决中表明地方《条例》为什么不适用，这怎么就成了“严重的违法”行为了呢？

　　北大一位法学博士向记者分析说，从法理上讲宣告法律的无效通常为如下情况，一是法律本身规定的失效时间已到，该法律即告无效；二是国家制定了新的法律，明确宣告旧法失效，此谓“宣告无效”。李慧娟选择上位法审理此案，并无过错。

　　“违法审查”又被提起

　　中国没有宪法法院，那么当下位法与上位法出现抵触时，到底该由谁来裁决？

　　按照现行法律规定，对地方性法规与法律之间的抵触主要通过以下方式解决：一是在地方性法规备案审查过程中，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的地方性法规；二是省、自治区、直辖市的人大有权改变或撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规；三是属于法律规定事项，地方先行制定地方性法规的，在国家制定的法律或行政法规生效后，地方性法规同法律相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止；四是国务院、中央军委、“两高”和各省级人大常委会认为地方性法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；五是上述国家机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为地方性法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

　　与会学者大多表示，《河南省种子条例》与《种子法》的关系，显然属于上述第三种情况，河南省人大常委会有责任及时修改或者废止种子《条例》。那么，如果河南省人大常委会没有履行法定职责，则属于上述第五种情况，应按法律规定的程序向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

　　但在具体操作过程中，情况更为复杂。河南一位资深地方法官就认为，种子案审理不需要就法律适用问题逐级报请，更不需要中止诉讼，等待全国人大常委会的裁决。他说，“如果按照河南省高院通报的说法，上位法与下位法冲突时法院即得中止诉讼报请全国人大常委会裁决，那么《立法法》六十四条（下位法与上位法抵触之条款“自然无效”）等规定又有何意义？如果对法律已明确规定之内容还需等待裁决，司法的效率又将何在？”

　　中国政法大学江平教授在接受媒体采访时说：我国的审判机关是以什么为依据的？从我国现在的规定看，审判文书必须以法律法规为依据。“那么地方人大制定的法规违法了怎么办，包括国务院行政法规违法了怎么办，这就需要一个更高的机构处理。按照我们现在的法律，只有全国人大才能够撤销国务院行政法规和地方人大法规，但是全国人大从来都没有撤销过！另外，撤销的程序也不明确，没有专门规定如何撤销，具体由谁操作，谁来审查、通过。现在有人提出要设立宪法委员会，也是这个目的。”

　　清华大学宪法与公民权利中心主任吴革介绍，无论在中国还是外国，都存在规范性文件与法条之间的冲突问题。此案的审判长李慧娟从公平和效率两方面考虑对合同纠纷案作出了判决，在这份判决书中，她虽然无意中对地方《条例》与法律相抵触时，选择了“无效”的文字进行表述，但却触及了在法学界早已有意识探讨的一个话题，即“违宪审查”———因为上位法法律的地位是不容动摇的。国家行政学院教授杜纲建说，一些地方人大只顾维护自家门面，而不顾国家法律的尊严，从这个意义上说，洛阳法官李慧娟可以褒之为“护法女神”，她的这个判决更是意义深远。他说，入世前我们就在清理一些与国家法律相抵触的地方性法规、条例、文件，但这个工作看来还有待进一步完善。中国的经济发展很不平衡，因此中国的市场也是一个四分五裂的市场，一些地方人大出台的地方性法规、文件在很大程度上是为这个四分五裂的市场提供依据，其目的就是保护地方利益。许多学者认为，政府要想统一市场秩序，必须先要统一法律秩序，一个与国家法律相抵触的地方法规至今仍在执行，从这一点看，此案就很具典型性。

　　法官成了上下位法冲突的祭品

　　李慧娟，女，30岁，中国政法大学刑法学硕士。11月25日，她将一份“情况反映”交给了本报记者，并告之她已通过中国女法官协会将这份“情况反映”送至最高人民法院。同时送给记者的材料有河南省人大常委会办公厅《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法乱纪宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》、《河南省高级人民法院关于洛阳中院在民事审判中违法乱纪宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》以及《洛阳市中级人民法院关于中院（2003）洛民初字第26号判决书违法乱纪宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》等。李法官说，一纸撤销她审判长职务并免去助审员职称的处理决定已由洛阳中院初步拟成。

　　河南省洛阳市中级人民法院民事判决书（摘）

　　（2003）洛民初字第26号

　　本院认为：伊川公司与种子公司所签订的合同是双方当事人的真实意思表示，且内容不违反法律、法规的禁止性规定，为有效合同。合同一经订立，双方当事人均应自觉履行。汝阳公司如约将亲本种子交付伊川公司后，伊川未按约保质按量将合同约定的种子提供给汝阳公司，属违约行为，应承担相应的违约责任。《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》，又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。因此伊川公司关于应按《通知》中规定方法计收可得利益损失的辩解于法无据，本院不予支持。因伊川公司一直未向汝阳公司交付其代繁的种子，故汝阳公司所购亲本种子款12185元也应一并由伊川公司支付。伊川公司对因其违约而给汝阳公司所造成的利益损失应予赔偿。故依照《中华人民共和国民法通则》第四条及《中华人民共和国合同法》第一百零九条、第一百一十二条、第一百一十三条、第一百一十八条之规定，判决如下：

　　1、被告伊川县种子公司于本判决生效后十日内支付原告汝阳县种子公司亲本种子款12185元。

　　2、被告伊川县种子公司于本判决生效后十日内赔偿原告汝阳县种子公司经济损失597001元。

　　3、驳回原告汝阳县种子公司的其他诉讼请求。

　　如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当?氯说娜耸岢龈北荆纤哂诤幽鲜「呒度嗣穹ㄔ骸?二OO三年五月二十七日