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衡州大厦倒坍的法律反思

http://www.sina.com.cn 2003年12月02日11:37 观察与思考

  观察记者 徐友龙

  伤心、悲通甚至包括永不忘却的记忆,面对20个风华正茂的生命,都是不够的。关键是,为了我们敬爱的烈火英雄不会再遇上第二个"衡州大厦",我们还可以做些什么?

  还没有公开楼房倒塌的真相,到底是"火势猛烈"所致,还是建筑质量的问题。但"大厦建设过程中存在的证件不全、没有经过竣工验收"等等严重违规行为,已是确凿的事实。或许,如开发商李文革强调的"违规行为与建筑质量没有必然联系",但建筑业的"违规"无异于埋藏在地下的炸弹,时刻威胁着人们的安全。我们不愿看到,每次都是出了事,死了人之后才发现,"原来工程是违规的"。本文从法律和法治的角度,反思衡州大厦建设的一系列违规行为,以作警醒。

  谁有权承诺"先上车,后补票"

  11月3日的衡阳特大火灾坍塌事故发生后,媒体日前引用联合调查组的说法,披露了开发商李文革当年没有取得施工许可证和工程规划许可证,擅自施工、更改规划平面图的违规情况。

  记者对照1998年3月1日开始实施的第一部《中华人民共和国建筑法》(下称《建筑法》)发现,该法第七条明确规定,除主管部门确定的限额以下的小型工程以外,建筑工程开工前,建设单位应当向主管部门申请领取"施工许可证"。第五十八条规定,建筑施工企业不得擅自修改工程设计。由于衡州大厦是1995年开始建造到1998年竣工的,第一部《建筑法》对其没有塑及力,然而记者在查看了1990年4月1日开始实施的《中华人民共和国城市规划法》以及其他相关规定后,发现其中也有"对未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的单位的有关责任人员,可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分"等处罚规定。可见,即使按照"法不塑及既往"的原则,在1998年以前,开发商擅自施工等行为也是违反当时的相关法规的。

  而李文革对媒体的解释是最值得深思的,他说,当时是区委、区政府出面做工作,出台了一系列优惠政策,承诺可以"先上车,后补票"的。且不论区里承诺的出发点和过程有没有问题,一个最简单的疑问是:区委、区政府有权力向企业作这样的违规承诺吗?

  金伟峰认为任何个人和单位没有权力凌驾于法律之上,"这个承诺只能说明我们在个别领域还没有做到依法治国,而是以权代法。"

  "这是典型的个别地方政府'以政策代替法律'的现象。"接受观察记者采访的浙江大学公法与比较法研究所副所长金伟峰博士指出,"值得引起高度关注的是,直到今天,这种现象在我国某些领域的管理工作中仍然普遍存在,折射出法治建设的不足。"

  比如当前在我国正大力开展的"冬季严打"行动,法学界就有过争议。有些专家指出,公安机关打击违法犯罪分子,为社会创造良好的治安环境,是老百姓拍手称快的好事,但从法律的角度上讲,惩罚犯罪也应该按照法律执行,"一个人如果在平时犯了罪判刑10年就可以,而在严打时期,同样的罪就'从重、从快'地判处死刑,显然在法律上不合理。严打是我国政法系统的一项政策,她不是法律,一个明显的区别在于法律相对稳定,而政策却是多变的,以多变的政策代替法律,即使从短期来看可能效果很好,但从长远来说,这种行为将不经意间使我们离法治的精神越来越远,甚而危及法律的地位。"

  金博士进一步分析认为,这可能跟中国向来"重内容、轻形式"、"重实体、轻程序"的传统有关,但现代法制社会的实践证明,程序实际上比实体更重要。例如在英、美国家,假如警察逮捕嫌疑犯的程序或者搜集证据的程序是不合法的,不管是不是有证据,法院都不能将其定刑。而我国由于过去偏重于"内容",在审讯的过程中,就出现过对警方"认定"的嫌疑犯以"刑讯逼供"的手段取证。所以,金伟峰认为,按照法律规定的程序公正地执行法律,比一个健全的法律本身更重要。

  可以慰籍的是,今年以来,中央和地方陆续出现了例如公安机关严厉禁止"刑讯逼供",中共中央政治局常委、国务院总理温家宝11月6日主持学习讲座,学习《行政许可法》,各地学习《行政处罚法》等热潮,而这两个法律都是侧重于程序的对行政权力的授权。衡阳火灾坍塌事故暴露的问题说明,个别地方政府仍然要警醒"以政策代替法律"、"以权代法"、进而"让法律为政策服务"等错误观念。

  "

  罚了款就合法的危险逻辑

  对衡阳大火调查的报道显示,有关部门对于衡州大厦建设的监管一直是失控的。衡阳市建筑工程管理局综合科科长万常红将原因归结于"李文革当时未报建--这是一个违规项目,衡州大厦在1998年建成后,我们根本不知道,没有接到报建等相关文件,所以就无法组织综合验收。"

  对此理由,记者请教了法律界人士和建设部有关官员,他们都在一定程度上表示了理解和认可。浙江省建设厅有关人员也认为,导致这个原因的第一责任应该是开发商,"是他们未按程序报建"。

  但是,法律界人士在对开发商的违规震惊之余,对于管理部门的下一个"开脱"表示反对。在万常红的解释中讲到:"到1999年,这一违规工程被我们稽查到,对其进行了罚款处理。"金伟峰博士指出:"我对此无法理解,衡州大厦的开发商没有施工许可证、没有工程规划许可证、更没有经过综合验收,执法部门稽查到后,只是罚款就能不再考虑安全的检查和监督了吗?进一步说,一个完全违规建成的大厦,在'罚款处理'后就合法了吗?"

  答案是否定的。如果说"罚款处理"就等同于"合法"的话,可以肯定一些黑心的开发商会像吃了蜜一样高兴而接受的,那还需要《建筑法》来规范吗?

  "但同样遗憾的是,以罚款为目的,通过罚款处理将违规事实合法化,在当前某些职能部门的行政过程中,同样司空见惯。"金伟峰认为,这是衡阳事故另一个不得不引起深思的现象,"政府职能部门必须认识到,他们的行政行为是为了通过执行法律程序来维护公共利益,而不只是通过罚款来'创收',以满足部门的经济利益。罚款等同于合法化的错误思维是国家法治建设中的一种不良苗头。"

  可是,这样的情况我们遇到的还少吗?前几年,有地方首先提出将"三陪女"职业合法化,对她们实行收税,结果引起善良人们的一片哗然,荒唐提法最后不了了之。但实际上,在当前某些公安部门对色情业的治安处罚中,其实质与"收税"无二异,甚至有过之而无不及。在某些地方,治安警察在掌握了三陪女的藏污纳垢之所后,不是急着每天去捣毁,而是故意"合理地"设置时间、有规律地前往抓人,问其原因,警察回答:"如果每天去抓人,她们哪有钱交罚款,而且这样可能会挫伤她们的积极性导致离开本地创业……"

  在房地产领域,按照当前"住户装修审批程序"的规定,必须向房地产管理部门提出申请,房管部门派人勘查后发给许可单,然后装修结束后房产管理部门进行验收。但在实际的操作中,就有读者向本刊反映:房管部门似乎只注重收取每套100元的审批费,他们要求无论是否改变房屋结构,只要是装修,都得审批并交钱,而如果要改变结构,房管部门则会推荐相应单位搞一个"加固方案",至于你是否按照加固方案来设计并实施装修却没有人管。而之前没有经过审批的住户,只要交了罚款,其他的如勘查或者验收都免了,这显然是"经济利益至上"的观念在作怪。以记者所在的浙江省为例,每年平均有10万套房子要装修,每套房子的审批要交费100元,一年下来则是1000万元,这还不包括罚款。在重大经济利益的趋使下,有些地方在观念上就是将处罚的目的定格在"创收",而不是安全上。

  衡阳市建筑工程管理局用重罚代替了一切程序,给管理者自身和开发商这样的一个错觉:只要是罚过了,就是处理过了,只要是处理过了,就是合法了。岂知,这是一种危险的逻辑。

  建筑行业亟待规范?

  衡阳大火烧出的另一个具有普遍意义的反思,则是建筑行业的违规和混乱。比如开发商在衡州大厦的建设中用的就是别人的资质,而新华社披露的一组数据显示,今年1至9月份,衡阳市在建项目132个,竟然有72个未及时办理施工许可证。这一切都潜藏着难以预料的安全问题。

  中国建设部施工监管处的一位廖姓官员告诉观察记者:"借用或者挂靠他人资质承揽工程都是严重违法的,我们的原则是发现一起就查处一起。不过这种现象在各地肯定存在着。"至于这种现象在面上具有多大的广泛性,这位官员称"不便说"。而浙江省建设厅一位不愿透露姓名的官员则明确表示:"自己没有资质,通过转让、借用或挂靠其他企业资质证书的现象在建筑行业实际上很普遍,因为最后出了问题的建筑工程往往是这样的。"

  这位官员进而指出:"但这也不能完全责怪建设主管部门的不作为,按照目前的法律法规,我们较难抓着他们没有资质的把柄。因为企业的做法非常隐蔽,比如没有资质的企业可能将自己的员工全部划归到有资质的企业,然后以分公司的身份承揽建筑工程,实质上就是自己拉着一帮人在单干,而所谓的'接受总公司的技术指导',只不过是向借用企业交管理费的另一种说法。"

  对于衡州大厦未经建筑工程管理局的综合验收,竟然就取得了房产证的荒唐现象,这位官员以及法律界人士一致认为:"除非房产证是假的,否则当地房地产管理部门难脱责任,如果不是房管部门违规操作,开发商不可能取得房产证。"这些现象表明,建筑业存在较多的混乱现象,难怪不久前一位专业人士偏激地指出,"土地交易是当前中国最肮赃的,而建筑业则是最混乱的。"

  建设行业部门的有关官员指出:"在当前建筑市场的各种违法违规情况中,有两类情况是最普遍的,一种是房地产商把价格压得太低,进而导致开发商的一系列违法违规。另一种则是来自政府方面的,如市长、区长的重点建筑工程,往往有不遵守程序的情况出现。"因此,有关人士认为,建筑业还需要加强在工程承包、招投标、安全监督等基础性的工作并完善立法,而有关政府部门也必须转变观念。

  如果说要对我们已牺牲的烈士表示哀悼的话,那么希望不要在程序上再埋下安全祸根,让可敬的消防战士再遇上第二座"衡州大厦"。


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