徐汉明

　　在农民社会保障制度体系安排上，应当突出重点，先急后缓，循序渐进，使之既体系化、规范化，又符合中国现实特点，既能推得开，又能管得住。具体包括：

　　1，建立农民养老保险制度。对于农民土地持有产权的相关收益，应按最低标准购买养老保险，使家庭团队产权模糊导致的外部性，通过产权明晰预期购买养老保险使之“内部化”。对于给国家输送子女读大专院校以上学校，因其土地产品收益、非劳动收入所得净收入几乎全部用于支持教育；或家庭可支配收入培养出的劳动力无偿为国家服务，对从事种植、养殖生产的农民（学生、士兵的父母），可减免相当于养老保险部分额度的农业税，用于代购其养老保险奖励，对于毕业分配有合法收入的劳动者（子女），应通过立法由一切在中国境内的法人单位或本人为其职工或本人的父母扣代缴养老保险金，使过去无约束力的为其父母承担养老道德义务上升到法律责任。对于农民土地持有产权未到法定交回期因进城就学、参军、婚嫁等提前交出的，应通过土地产权专营市场交易而按市价变更，由国家主管机关通过“一站式”服务按规定代扣缴足个人养老保险金，防止变卖土地持有产权后分光、吃光、喝光，从而形成社会问题；又能解决农民土地持有产权无偿交出引发他们的权益损失等问题。对于在生活保障线以下的农民，应取消传统的平均发放生活困难补助费的办法，改为替农民代购养老保险金，可以通过减免部分农业税与农业特产税，或减免部分增值税与营业税等，由中央与地方财政通过转移支付为特困农民代购一部分养老保险。或进行农林特产业项目开发扶贫，从根本上扶志、扶本。因此，对享受老年养老保险的对象需要定期核定，坚持公正、公平、公开，“摘帽”的农民即停止为其代购。对于孤寡老人的养老保险金筹措，要改过去带地入院、乡统筹等传统办法，可尝试建立通过农民土地持有产权及其他财产、收益交易置换代购与自购养老金，自愿与社会救助相结合，确保其老有所养、老有所乐、老有所为。

　　2，建立健全失地农民的失地生活保障保险制度。以改土地征用制度为征购制度为基础，创建农民土地持有产权专项市场交易制度，通过公平、公开、公正的产权市场交易，既从源头上扼制住滥占耕地，低价调拨农民土地持有产权之风，又有效地保护农民土地持有产权等权益。建立失地农民社会保障基金，主要承担退休养老、医疗门诊、最低生活保障、义务教育的配套投资等可支配性支出的来源。

　　3，大力推进新型医疗合作保险制度建设。要积极推行个人缴纳为主，公共财政资助、合作信用保险相结合的筹资机制。中央和地方财政目前资助人均不低于10元的标准过低。政府应建立公共疾病预防及控制中心；组建社会医疗服务救助网络；承担村、乡、镇以上达标卫生院站（所）的基础设施建设；有条件地扶持卫生防疫救助站；发展医疗卫生教育；培训初中级以上医务人员；推行股份合作医疗体制改革，引导投资多元化，大力改善农村医疗设施条件，等等。要根据经济发展水平推行不同医疗健康保障模式：对于经济发达、城市化水平高的农村，可试验推行“医疗保障城乡一体化”模式；对于经济较发达，城市化已初具规模的地区，可推行小病门诊合作医疗、大病医疗保险的互助共济与社会统筹的“全体医疗保险模式”；对于经济欠发达、城市化尚待起步的地区，要积极推行“合作医疗制度”模式，既可合医合药，又可合医不合药、合药不合医，以基本满足农民一般疾病的防治与疾病救助困难；对经济发展落后的老、少、边、穷、库区，政府要把重点放在医疗救助与公共卫生预防保健上，整治“地方病”、常见病和易发与多发病，增加医疗合作资助的力度，确保农民的生命健康。

　　4，建立农村居民最低生活保障制度。按照属地管理原则，确定适当的保障标准；建立低保对象家庭备案制度，便于查询与监督，适时对低保户进行调整；规范收入审核和待遇申领程序，提高管理水平；改革保障方式，主要将政府的低保金通过专业银行提供发展生产、经营性劳动的小额贷款利息减免照顾，刺激其生产积极性与创造性，通过扶持生产，增加收益，来提高自身的生活保障能力；建立低保资金的筹集、银行小额贷款贴息制度，规范程序，使之公开、公正、公平。

　　5，建立教育投入促进制度。建立农民输送子女上大学，按子女入学年限对其奖励养老保险3年期、4年期或5年期制度，即国家对学生父母每人奖励一份养老保险。对于9年义务教育的学生，经济发达的地区可逐步推行免费教育，贫困地区对贫困学生接受义务教育，对其家庭实行生产性小额贷款贴息奖励。

　　在农民社会保障基金的营运管理上，要积极探索保值增值高效运行机制。必须探索交由银行和非金融机构经营管理，并引入相关机制，来促进基金的保值增值。加强投资评估及风险管理，投资前与投资中，可分别委托信托投资公司与投资机构来完成。明确监管与经营职责，实行农民社会保障基金管理机构与托管经营机构分离。要重点加强金融、财务和业务监管，保障经营机制良性运行。要建立市场准入制度，发挥中介评估，资信等级评定的中介资信作用，严格稽核与稽查制度，加大经济处罚、法律追究的力度，为农民社会保障基金的保值增值创造良好的法制环境。

　　（作者系湖北省人民检察院副检察长、经济学博士）