撰稿／汪 伟

　　车改背后的利益分配

　　重庆经开区管委会主任唐文峰表示，这次车改的阻力最有可能来自处级干部，尤其是正处级干部之中。因为车改对他们的利益触动最大。经开区管委会每个部门都有配车，用车顺序是部门正职、副职、科员。部门中用车最多的是正处级干部。

　　“但是不理解的毕竟是少数，大多数的处级干部还是赞成车改的”，唐文峰说。 真正对车改感到高兴的，恐怕更多的是部分级别不高的年轻公务人员。公车使用顺序决定了他们使用公车的频率和时间要少得多，而且他们也更追求拥有私车的感觉。他们构成了甘长江所说的支持改革的“85％”中的大多数。

　　“车改要触及很多人的利益，比如司机，很多腐败与公务人员的体制外活动有关，但司机往往是知情者，这种利益关系使得领导和司机很容易结成利益同盟”，全国政协委员陈凌孚说。

　　2003年5月，管委会的15名司机被安排到经开区控股的金凯公司，公司办公室主任张莉为如何安排这些除了开车外基本没有其他特长的司机，很是费了一番心思。管委会通过逐步转制的办法，在几年之中，将管委会的司机从公务人员编制转成事业编制直到最终变成企业职工，所费心思只怕更多。唐文峰认为，这项被称作“司机分流”的举措是车改方案的重要部分，在很大程度上减少了车改在基层可能遇到的阻力。

　　但在专门负责管理重庆市政府机关公务用车的朱大全看来，如果进行更广范围的车改，无论是司机、普通科员还是处级干部，都不构成车改的真正阻力。“车改对谁的利益触动最大？车改对享受配车待遇这一部分干部的利益触动最大。而他们正是未来可能进行的车改方案的制定者和推动者，从这个角度来看，车改之难可想而知。”他认为，长期以来的试点中，很大程度上享受了公车制度福利的一部分人在车改中既是裁判又是运动员，这其实是个被避而不谈的常识。

　　陈凌孚在年初的全国政协十届一次会议上力陈，公务用车积弊深久，改革势在必行。他认为，中国的公车使用已经从一种公务需要变成了权力符号。在1980年代之前，轿车的生产和使用几乎和民生无关。建国初期公车一度只供高级干部使用，县团级以下的官员只能配用吉普车和自行车。1984年，这一规定撤消，干部用车数量陡然上升。第二年，中国一下子进口轿车、面包车20万辆，超过前30年的总和。1990年代，公车年增幅一度达到66％。中央不得不数次发出通知，严禁党政机关超标准用车。在“控办”19种严格控制公款购置的商品中，轿车被列为第一号目标。

　　一个“轿车”的“轿”字，已经将汽车和权力之间的关系展露无遗。中国人民大学公共管理学院的毛寿龙教授认为，当权力和地位来自更高的权力时，官员就会追求高级汽车这样的权力的标志物。而当权力来自民众的时候，官员就会追求一种平民化的生活方式。欧美国家的官员尤其重视塑造自身的平民形象，因为大家会因此在选举中投他的票。在陈凌孚看来，“公车成为权力符号”的“官车意识形态”，不仅是时下愈演愈烈的超标购买公车的根源之一，也是公车改革难以突围的重要原因。

　　“此外，让既得利益的人来制定削减自身利益的方案，这从制度上来说是完全不可能的”，陈凌孚说。

　　国家行政学院刘熙瑞教授认为，动力机制已经成了公车改革的关键。改革的对象是干部，改革者也是干部，改革动力来自哪里？2001年刘熙瑞在南方一个副省级城市做过一个调查，发现一个区政府里公车数量居然已经超过了科长的数量。调查后，项目组提出了一个公车改革方案。但这个方案终因“种种原因”没有了下文。

　　“决策者必须代表大多数人的利益，决策者要从这个高度来下决心取消各种有形和无形的特权，寻找‘自我革命’的力量”，刘熙瑞说。

　　而据重庆市政府的朱大全介绍，重庆市公车改革的指导思想是：广泛收集国内外公务用车信息，积极探索用车制度改革路径，积极进行车改试点。这一指导思想与各地政府对公车改革的态度基本一致。有学者认为这种态度实质是“继续观望”。“观望”的内容无非是中央是否会有正式文件出台详细说明公车改革的方法、方案和监督制度。

　　“中央有关大政方针出台前，我认为政府机关的车改要慎重”，朱大全坦言。

　　一位不愿透露姓名的重庆官员说，虽然重庆经开区的车改本身并不具备广泛的代表性，但反对者已经把状告到了北京。

　　车改能不能单骑突进？

　　杨林开着自己的“嘉年华”行驶在重庆的街道上时，有时会有点怀念使用公车的日子。而就在不久之前，作为经开区管委会财政局中负责政府采购的科员，排队等着用公车的经历还曾让他苦恼不堪。

　　杨林喜欢开着自己的车子上班的感觉。如果不是车改，至少几年之内，他这样的普通公务员显然无缘享受这种好感觉。“私车公用”之后，办事效率也眼见提高。但当他开车在市中心的解放碑一带艰难地寻找一个车位的时候，他的好感觉有一点受挫。“买车开了一个星期后，有一段时间简直不想开车，感觉太累了”，这让他对公车的情绪十分矛盾。

　　在中国人民大学管理学院的教授毛寿龙看来，公车制度本来就是个多种矛盾的混合体。“公车的出现不是权力而是公务中需要引起的，从这个角度来说，公车制度有其存在的合理性”，毛寿龙说，“矛盾在于实际中公车并不完全被用于满足工作需要。有人说公车制度引起了腐败，变成了权力和地位的象征，但实际上在公务中离不开公车。这种矛盾不仅在中国难以解决，在外国也同样存在。”

　　陈凌孚认为问题的症结在于，“公车腐败只是一个病征，根本问题在怎样对政府官员的权力进行有效的监管”，陈凌孚说。在根本问题没有解决之前，车改显然是在孤军深入，一不小心就会触及制度和利益的“雷区”。引起争论是意料之中的事情。

　　陈凌孚认为各地在试点中出台的方案，比如货币化交通补贴和公务用车租赁，虽然并不缺乏可操作性，但是还没有触及到问题的关键。政府职能的转变是改革中最大、最难的问题，如果不改变权力造成的特殊化思想，不建立公务员的服务意识，病根不去，车改很难取得预想的效果。各种公车改革版本中不乏行政成本不降反升的例子。

　　但不管怎么样，陈凌孚认为，公车制度的异化和造成的腐败已经使车改到了迫在眉睫的地步。现在的关键是能不能找到一个有效的方案。

　　而在毛寿龙看来，集正当性和非正当性于一身的公车制度，在可预见的未来还将长期存在下去。和陈凌孚的意见一致的是，他也担心，在政治体制改革尚在寻求突破的大背景下，孤军深入的公车改革会变成一个“不可能的任务”。

　　“当汽车尤其是高档汽车还不是必须消费品而是一种奢侈品的时候，公车很难避免成为权力的象征符号。从实用的角度看，公务用车用普通国产车就行了，然而，从红旗到奥迪到现在更高档的公车，为什么公车越来越好？”

　　毛寿龙眼里的公车改革，和公费电话（手机）的改革将会有一个相似的轨迹。后者同样是一种实际使用中公私莫辨的公务必需品。

　　“当手机还是一种奢侈品的时候，大量公费手机开支很快超过了财政和民众能够忍受的底线。但随着手机迅速普及成为普通消费品，政府又采取了定额报销通讯费的措施，手机随之很少再进入反腐议题”，他觉得公费手机的这条改革轨迹正是公车制度的未来。

　　这一看法的理论依据是，用车一类的行政成本在发展到一定水平以后，会维持在一个相对稳定的高度。与此同时，社会生活水平的普遍上升会使这种行政成本相对下降。在此之前，公车制度的当务之急是使开支限制在社会和财政容忍限度之内。

　　“这一点可以通过政府财政公开和个人约束实现”，毛寿龙认为，一个透明的政府财政公开制度可以使人很容易看到公车的预算和使用中，哪些开支是合理的，哪些是不合理的。国外和香港地区的公务员在公车使用这一类问题上，自我约束力很强，和他们背后的宏观制度背景有关。

　　“不管是从社会整体经济水平还是从现有的公务员制度来看，彻底解决公车问题的条件并不成熟”，毛寿龙表示。

　　近一年来，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都在许多重要场合强调，要勤俭节约、“勤俭建国”。毛寿龙表示，不能低估新政府的这种决心可能会对公车制度产生的影响。

　　“公车使用问题现在已经成了一个公共问题。中央政府和全社会的关注会有利于公车改革的进行，但是要防止在这种压力下，公车改革变成新的政绩工程”，毛寿龙说，“政绩工程对任何改革的威胁在于，它可能使一个重要的公共问题的解决最终偏离正常的和好的方向”。

　　声明：《新民周刊》授权新浪网独家报道。