河南报业网讯 作为中华民族的母亲河，黄河备受瞩目。在沉寂了一段时间后，2003年黄河洪水再一次吸引了社会公众的眼球。与以往不同，这次引发人们更大兴趣的，则更多集中于人水抗争之外的社会制度层面。面对公众，深层次解读黄河洪水，理性探讨黄河防洪减灾机制问题，对我们最终实现人与自然和谐相处、实现黄河长治久安意义重大。

　　人河相争：小水也酿灾

　　点击网上新闻，“蔡集抢险”成为汛期报道热点。

　　蔡集河段位于河南省兰考县。9月18日，位于蔡集控导工程35号坝上首的生产堤决口。在蔡集抢险过程中，引发了长期以来黄河下游关于生产堤建设和使用问题的热烈讨论。

　　我们先了解一下今年黄河洪水的特点和生产堤背景情况。

　　黄委水文局副局长张红月介绍说，今年黄河发生了自1982年以来最严重的一次洪水，经三门峡、小浪底、陆浑、故县水库四库联调，洪水在花园口形成2500立方米每秒左右的流量。

　　按惯例，只有在花园口形成4000个流量以上时洪水才得以编号。但就是这2500个流量，据黄委报告，截至10月22日，黄河下游滩区共有9处滩区漫滩，淹没面积47万亩，被水围困人口15万人，紧急外迁3.4万人。

　　黄河下游为复式河槽，上宽下窄，最宽处达24公里，最窄处275米。到2000年底，下游滩区已发展到豫鲁两省15个地（市）43个县（区），滩区面积3956平方公里，耕地375.5万亩，人口179万人。

　　滩区的存在和发展，是黄河下游人类活动加剧、人口不断增加的结果。

　　历史地看，傍水而居是人类社会成长的共性，黄河下游生产堤建设古已有之，这在国外也不乏其例。据史料载，早在6000多年前流域内已出现农事活动。随着生产力的发展，人类以筑堤导河为武器，开始了与洪水争地的历程，也由此揭开了治河防洪的序幕。黄河下游生产堤建设在新中国成立后随着人口的急剧膨胀曾一度达到高潮，尤其是1958年黄河大水后，不少人认为不可能再发生特大洪水，再加上黄河控制性工程的相继开工建设，防洪意识日趋淡漠，无形中刺激了下游滩区生产堤的过度蔓延。

　　但人水争地并非永无休止。黄河是世界著名的一条极为独特的河流，水少沙多，水沙异源，在下游呈游荡河势，罕见的水沙条件决定了如何合理有效疏导泥沙成为治黄的关键所在。

　　历史是一面镜子。关于治河中“疏”与“堵”的辩证关系，早在西汉时期贾让就给出过“治土而防其川，犹止儿啼而塞其口”的形象比喻，一代河官李仪祉则一针见血地指出：“治河而只知堵塞决口，此塞而彼溃，一塞而百溃，倒不如就其决口之势引导利用，可取事半功倍之效。”

　　黄委总工薛松贵说，滩区是黄河防洪的重要组成部分，是实现滩槽水沙交换的关键环节。

　　黄河遇一般洪水漫滩，有利于淤平滩槽坑洼，淤高滩地，沉淀后的清水回流主河槽，可加大对主河槽的冲刷能力，相应扩大主河道的行洪能力。但下游滩区百姓为保护庄稼自发修建生产堤，人为阻断了洪水的水沙交换平台，由此造成两大危害：一是黄河二级悬河进一步加剧，二是更容易造成大水漫滩。

　　黄河流域自20世纪80年代后降雨较少，中下游水沙特点改变，加上人为生产活动的影响，主槽萎缩，泄洪能力减少。据统计，在20世纪80年代，黄河下游平滩流量为6000立方米每秒左右，90年代以后，平滩流量减少到3000，今年花园口2500个流量蔡集发生决口，是黄河下游平滩流量逐年减少的又一个有力佐证。

　　关于生产堤对黄河防洪的危害问题，一直得到国家的高度重视，国务院早在国发〔1974〕27号文中就指出：“从全局和长远考虑，黄河滩区应迅速废除生产堤，修筑避水台，实行一水一麦，一季留足群众全年口粮。”但限于滩区人口众多，地方政府对滩区认识不一，导致政策执行不力，虽经多方努力，山东省外迁14.5万人，河南省外迁0.3万人，但与179万人相比，只是冰山一角，滩区生产堤成了老大难问题。

　　黄河滩区生产堤建设问题，是治黄过程中地方局部利益与流域整体利益相互冲突的一个缩影。黄委主任李国英在其所著的《治水辩证法》中，曾就此问题有过一段精辟的论述：许多事情，从局部看是有利的、可行的，拿到全局去衡量却未必如此。不少地方从局部利益出发，用围湖围河的办法增加土地面积，从局部看，的确为当地人口增加了生存空间，并由此使农作物种植面积扩大，总产量提高，但却侵占了江河的调蓄库容，渐渐造成洪水无处容身，甚至毁灭建设成果的地步。

　　耐人寻味的是，今年9月5日，黄河上游巴彦淖尔盟乌拉特前期河段堤防决口，淹没31平方公里，撤离9000余人。洪水过后，内蒙古自治区政府痛定思痛，面对河道萎缩、凌汛形势严峻的不利局面，下决心全线破除生产堤。

　　然而，面对2500个流量的黄河洪水，也有人发出了这样的质问：既然国家斥巨资修建了小浪底水库，在洪水流量不到3000的情况下，可不可以保住生产堤安全？

　　小浪底水库：可否“一库定天下”

　　小浪底水库无疑是黄河防洪的王牌。

　　据黄河网报道，小浪底水库竣工于2001年，是黄河治理开发中的战略性工程，主要功能是防洪减淤。在今年防汛中，小浪底水库确实发挥了巨大作用。李国英介绍说，今年小浪底水库采用了非常规调度方案，充分利用时间、空间差，通过对三门峡、小浪底、陆浑、故县等干支流水库进行水沙联合调度，实现了拦洪、减灾、减淤、洪水资源化等多重目标。据黄委测算，在今年10余次洪水中，经四库联调，把花园口可能形成的5000～6000立方米每秒的洪峰削减至2500左右。如按常规调度运用，经还原计算，黄河下游除高滩区外其余河段将全部漫滩，漫滩面积418万亩，淹没耕地262万亩，被水围困人口将达130万人，需外迁45万人，直接经济损失110亿元以上。

　　但应该承认，小浪底水库的非常规调度更是在多个约束条件下不得已的选择。

　　按调度方案，当预报花园口洪水流量小于10000立方米每秒，若入库流量小于汛限水位相应的泄洪能力，按入库流量泄洪；若入库流量大于汛限水位相应的行洪能力，按敞泄滞洪运用。说到底，小浪底水库的主要作用是保大局、保全局，遇中小洪水不加控制。

　　小浪底水库到底是控制还是不控制，这确实是一个问题。一方面，洪水持续不断，下游险情灾情加重；另一方面，小浪底水库是新建的土石坝，没有足够的淤积高程，而自身要承担保护下游1亿人生命财产安全的重任。黄河防总在面临局部救灾与整体防洪，水库运行安全与下游滩区安全，防洪、蓄水和发电多方利益冲突等多重矛盾交织的形势之下，选择了对小浪底水库实行风险调度，在征求了有关设计、管理部门意见的基础上，结合防洪调度加密了对大坝250～260米台阶水位蓄水稳定性的检验频度，确保水库万无一失。

　　李国英强调说，今年小浪底水库是非常规调度，并不代表今后将继续采用这种方式。今年的调度增加了水库寿命大大缩短的风险，照此运用，小浪底水库将很快被淤废。如果发生了大洪水，就彻底失去了王牌作用。同样在这个问题上，小浪底水库工程总设计师林秀山也保持了谨慎的态度，他指出，在小浪底设计原则基本不变的情况下，对水库运用方式做适当修改调整是必要的，但总的原则不能变。两院资深院士张光斗在致李国英的一封信中也叮嘱道，要尽量延长小浪底水库防洪减淤寿命，力争超过20年。

　　由此看来，小浪底水库建成后下游防洪并非一劳永逸。更何况，小浪底至花园口区间仍有2.7万平方公里的无工程控制区，花园口水文站仍有出现12900立方米每秒大洪水的可能。

　　调水调沙：维系黄河生命流量的重要举措

　　既然治理黄河的症结在泥沙，黄委根据多年治河经验总结出了“拦、排、放、调、挖”五字处理泥沙的举措。限于资金投入、工程技术和治理效果等方面的制约，“调沙”成为投资少、见效快、科技含量高、也最能体现人类智慧的重要措施。

　　“调沙”离不开水，要形成一个有利的水沙组合，小浪底水库恰能担此重任。自水库运用至今，黄委共进行了两次调水调沙试验，取得了极为宝贵的试验成果。第一次是在2002年7月，通过对小浪底水库的科学调度，用26亿吨黄河水把6640万吨泥沙送到了渤海，黄河下游河道主槽过流能力提高100～300立方米每秒。今年9月6～18日，利用小浪底水库把中游洪水调控为含沙量较高的浑水，然后再用支流伊洛沁河的清水与浑水对接，实现了更大空间尺度的调水调沙。据黄委测算，此次共输沙入海1.2亿吨，下游主河槽各断面过流能力增大100～400立方米每秒。

　　有得必有失。两次调水调沙在下游滩区均有不同程度的漫滩进水。因此在社会舆论方面提出这样一种疑问：黄河究竟要不要调水调沙，怎样看待调水调沙的效益？

　　薛松贵在谈到这个问题时解释说，这确实是一个涉及局部利益与长远利益的问题。黄河是一条多沙河流，如果不考虑输沙和生态水量是不可持续的。事实上，早在1987年国务院就出台了黄河水量调度方案，在黄河年均580亿立方米的水量中，专门安排了210亿用于排沙用水。1998年国家计委、水利部在此基础上又制订了黄河年度分水方案，但由于缺乏强制性措施，输沙生态用水仍被强行挤占。调水调沙是黄委在法律框架下和全局角度作出的科学决策，这对于疏导河道泥沙、维持沿河生态和河口生态环境具有全局长远意义。

　　李国英则从维持河流生命流量的角度提出了对黄河的哲学思考。他形象地比喻说，调水调沙是为了疏通河流血管，减少河流的高血脂症，确保河流生命不萎缩。

　　从这个角度看，难道我们真的能够接受黄河生命病入膏肓走向枯竭的事实吗？

　　黄河防洪博弈考

　　今年的黄河防洪问题为我们进一步研究我国的防洪减灾机制提供了一个很好的范式。透过纷繁复杂的防洪表象，黄河防洪减灾的实质更多地表现为如何科学合理地协调局部与整体利益的矛盾上来。与此相应，防洪救灾的过程也表现为人类与自然、中央与地方、地方与地方、地方与个人等多个层面的决策主体，以如何更好地保护或获取经济利益为动力，通过你来我往的决策行为相互影响相互作用的博弈过程。

　　在人与洪水博弈方面，我们在针对各种洪水所做出的决策方面已经逐渐占据有利位置，我国对洪水的认识和治水理念已经走在世界前列。我们认识到，洪水灾害作为一种自然现象，要通过工程措施完全避免是不现实的，也是不经济的。正是由于人类很多不理智、不可持续的生产生活方式诱发了一些洪水的发生。给洪水以出路，人类才会有出路，必须实现人与自然和谐相处。

　　周魁一、谭徐明等学者论证指出，水灾损失增加的主要原因不是降水异常，而是社会无序发展所产生的负面后果。减轻灾害损失不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。无独有偶，《美国防洪减灾总报告》指出，“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直呈上升趋势……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”。防洪减灾呼唤新的社会化的制度安排。

　　让我们回过头来，尝试用经济学的视角来重新审视防洪减灾问题。

　　我国现有的防洪减灾体制，决定了中央、地方和受灾者在一次又一次防洪博弈后形成了畸形平衡的结果。这是因为，长期以来中央政府在防洪减灾中占主导地位，减灾主要采取无偿的方式，致使地方政府、受灾群众在多数情况下期待中央政府继续发挥这种主导作用，因而往往存在过于依赖中央政府的倾向，在自主投资减灾方面常常采取“等、看、要”的策略。洪水风险区内的家庭或个人虽然是洪水灾害最直接的承受者，但长期以来形成的“政府救灾”的观念，个人和家庭很少主动向防洪减灾事业投入，成为防洪减灾中受益的“搭便车”者。不仅如此，中央政府对地方防洪工程的无偿投入和灾后补偿，进一步刺激了地方群众在风险区的投资欲望，于是陷入了“致灾—抢险—救济—再生产—再遭灾”的怪圈。

　　要想实现全社会防洪减灾效益最大化，必须修改游戏规则，寻求在市场经济条件下能够重新达到自我平衡的防洪减灾新机制。

　　首先必须重新确定防洪减灾的责任主体。年轻学者赵勇指出，由于洪水灾害具有地域性特点，不同的地域具有不同的社会经济条件，因而防洪减灾具有地方性公共品性质，地方政府而不是中央政府应该作为提供防洪减灾服务的主体。这在《美国防洪减灾总报告》中也得出了同样的结论。

　　水利部已经提出，我国防洪思路要从控制洪水向洪水管理方向转变，加强非工程措施在防洪减灾中的作用。其中一个很重要的思路，就是通过法律或其他形式控制洪泛区土地的开发利用，实施全国洪泛区保险计划，推行具有强制保险性质的防洪基金。中国水科院防洪减灾研究所所长程晓陶在接受记者采访时，提出了一种值得借鉴的洪水风险管理模式。他说，风险管理有多种分类，有固有风险和附加风险。具体到滩区，因为生产堤与黄河大堤不一样，滩区本身有调蓄洪水的功能，这个风险是固有的而不是政府附加的。对于因附加风险造成损失的（如蓄滞洪区）应采取风险补偿的措施，对于因固有风险造成损失的（如滩区）应采取风险分担的措施。

　　直面黄河防洪博弈，给我们带来一系列深层次的思考。如果我们固守局部利益和有限理性，在一次又一次周而复始的人水博弈中，抛子认输的往往是我们人类自己。也许该是我们做出抉择的时候了。（中国水利报记者 彭祥 夏海霞 本站记者 王红育 刘自国）